论增强党执政的合法性

中央社会主义学院  张 峰

党的十六届四中全会提出加强党的执政能力建设，直接目的是巩固党的执政地位。执政地位的实质是执政合法性问题。在政治学学理意义上说，增强党执政的合法性是加强党的执政能力建设的潜台词。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”这实际上表明了党存在着获取执政合法性、保持执政合法性的问题，同时也存在着执政合法性丧失的可能性问题。

一、执政合法性危机的出现及其后果

“合法性”（legitimacy）一词，在政治学意义上，虽然包含有合乎法律的意思，但主要是指正当性、合理性、正统性。政党执政合法性问题，是当今国内外政治学界研究的一个热点问题。“合法性”这一概念是由西方马克思主义者、法兰克福学派著名代表人物于尔根·哈贝马斯的使用而广泛流行开来的。20世纪70年代初，哈贝马斯接连发表了《晚期资本主义的合法性问题》和《合法性危机》等著作，引起了强烈的社会反响。哈贝马斯认为，晚期资本主义存在着四种危机，其中一种就是合法性危机。所谓合法性危机，就是晚期资本主义的政治系统不能顺利地保持必要的群众的忠诚，政治秩序丧失了为人们所认可的合法性。他指出：“缺少的合法性应该用系统能够承受的报偿来弥补。一旦这种报偿的需求的增长超过了可使用价值的量，也就是说，当这种报偿不足以满足所产生的期望时，就出现了合法性危机。”[1]哈贝马斯把合法性理解为群众对政权的必要的忠诚或拥护。这个理解的确把握了政权合法性的实质。

合法性危机不独是晚期资本主义国家政权才会遇到的，社会主义国家的执政党也会面临同样的问题。在世界上一些失去执政地位的大党、老党中，不仅有资产阶级政党，更多的却是共产党。它们丧失政权的具体原因不尽相同，但共同点只有一个，就是脱离人民群众，失去了人民群众的拥护和支持。正是总结政党兴亡的历史经验，江泽民同志指出：“历史事实说明，不少剥削阶级的政党或政治集团，在执政以后，利用手中掌握的权力攫取本阶级、本集团和执政官员个人的私利，并极力维护和不断扩大这种私利，结果形成了一个欺压人民，侵害人民的既得利益集团。正因为这样，他们终究要受到人民群众的反对。”[2]这种情况不止是剥削阶级的政党或政治集团才会有的。工人阶级的政党在执政以后，如果放松对党员干部的管理和教育，不严肃自治腐败，也会发生维护既得利益问题。共产党内的所谓既得利益问题，就是一部分党员干部把党和人民赋予的职权，把自己的地位、影响和工作条件，看成是自己的所谓既得利益，不是用这些职权和条件来为党、为人民更好地工作，而是用来为自己捞取不合理的、非法的私利，甚至把这些东西看成是谁也碰不到、动不得的私有财产，想方设法地去维护和扩大这种所谓既得利益。这种现象严重泛滥起来而得不到遏制，共产党也会蜕变为既得利益集团。东欧剧变，苏联解体，都和共产党内形成既得利益集团有密切关系。有资料表明，现在俄罗斯的新兴私有化暴发户中，很大部分来自前苏联官僚阶层。著名金融寡头波塔宁和霍多尔科夫斯基，都曾是苏联的共青团领导干部，他们利用同政府的特殊关系大发横财。波塔宁私人财团拥有400亿美元资产，遍布金融、工业、商业和传媒领域，相当于俄罗斯国内生产总值的10%。霍多尔科夫斯基曾任苏联共青团第二书记，他通过“抵押贷款换国有股权”的形式，廉价获取了石油、化工、冶金领域的国有企业，其中“尤科斯”石油公司产量居俄罗斯第二位。现在控制俄罗斯最大石油企业的寡头，是前苏联的石油部副部长阿列克别罗夫。既得利益集团的存在，必然使得这些国家的共产党严重脱离群众，一旦出现政治动荡，共产党也就得不到人民群众的理解和支持，丧失政权也就在所难免。总之，政党丧失政权的根本原因在于发生了执政的合法性危机，使党失去了执政的社会基础。正是有鉴于此，党的十六届四届全会告诫全党：“我们必须居安思危，增强忧患意识，深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，更加自觉地加强执政能力建设，始终为人民执好政、掌好权。”

二、执政合法性的三种类型及其相互关系

执政合法性的实质只有一个，就是人民群众对政权的拥护和支持，而执政合法的表现形式却是多种的。大3致说来，主要有三种：道义合法性、选举合法性、政绩合法性。

道义合法性，是指政党通过自己高尚精神而获得的执政正当性，也就是说，党的政治主张包括路线、纲领、理想、目标得到社会绝大多数人的拥护，并且依靠政党成员高尚的道德人格对民众产生极大的吸引力，为广大群众所跟随。一个政党如果拥有道义合法性，是可以采取非法的形式甚至靠暴力革命夺取政权的。毛泽东同志的“枪杆子里面出政权”革命道路之所以能够行得通，其深厚的精神基质是中国共产党拥有的道义合法性。在半封建半殖民地旧社会，中国人民特别是占人口绝大多数的工人、农民深受帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山的压迫，处在水深火热之中。中国共产党以其远见卓识的主张和勇于牺牲的精神赢得了人民群众的拥护和爱戴。只有中国共产党能够救中国，是人民群众真实的感受。时至今日，只要是站在人民大众的立场看问题而不抱偏见，不会有人对中国共产党武装夺取政权的正当性表示怀疑。

今天道义合法性问题仍然是非常重要的。原因在于，改革开放以来，在发展社会主义市场经济的条件下，受剥削阶级腐朽思想的侵袭，党内出现了严重的腐败现象。执政党党员干部的腐败问题蚕食着党执政的道义合法性。一旦党执政的道义合法性丧失殆尽，党的执政地位也就岌岌可危。所以江泽民同志指出：“腐败现象是侵入党和国家机关健康肌体的病毒。如果我们掉以轻心，任其泛滥，就会葬送我们的党，葬送我们的人民政权，葬送我们的社会主义现代化大业。”[3]解决党内存在的严重腐败问题，根本之策是从思想上筑牢拒腐防变的堤防，通过教育使党员充分发挥先进模范作用，树立起亲民形象。江泽民同志提出的“三个代表”重要思想，是当代中国共产党人的价值观的集中体现，为党获取执政的道义合法性树立起了标杆。始终代表中国先进生产力的发展要求是当代中国共产党人的社会价值之所在；始终代表中国先进文化的前进方向是当代共产党人的文化价值之所在；始终代表中国最广大人民的根本利益是当代共产党人的政治价值之所在。对于党获取道义合法性来说，同样很重要的就是加强法制建设，进行反腐败的体制创新。腐败问题的发生大都和违法乱纪有关。对于执政党的干部来说，解决腐败问题的根本途径是依法执政。在社会主义法治国家，依法执政对于增强党执政的道义合法性具有十分重要的意义。

选举合法性，是指政党通过公民选举的程序而获得的执政正当性，也就是说，党的政治主张靠民众行使民主权利而得以实现，党的执政地位靠得到大多数民众的选票而得以保证。选举合法性的本质是人民当家作主的直接表现。一个政党的执政地位具有不具有合法性，能不能得到人民群众的拥护，不是政党自己说了算，归根到底要由民众说了算。于是就需要有表达民意的方式，这就是民主选举。中国共产党夺取政权后，积极推进人民民主，开辟中国历史上从未有过的人民当家作主的新时代。但由于漫长的封建社会的影响而缺乏民主的传统，由于长期实行“以阶级斗争为纲”“左”的错误政策，致使我国长期存在着民主太少的状况。所以邓小平同志指出：“我们过去对民主宣传不够，实行得不够，制度上有许多不完善，因此，继续努力发扬民主，是我们党今后一个长时期坚定不移的目标。”[4]共产党执政就是领导和支持人民掌握国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。建立在民主选举基础上的政党执政地位，才能具有执政的选举合法性，才是稳固可靠的。

民主选举在不同的国家、不同的社会条件下，有不同的形式和特点。实行民主选举，必须从我国的实际出发，而不能照搬西方的选举方式。实现完善的民主选举需要有一个过程，需要有一定的经济条件、政治条件、文化水准和教育水平，要在党的领导下有秩序地进行。邓小平同志指出：“我们是要发展社会主义民主，但匆匆忙忙地搞不行，搞西方那一套更不行。如果我们现在十亿人搞多党竞选，一定会出现‘文化大革命’中那样‘全面内战’的混乱局面。”[5]但是我们也必须认识到，积极推进民主选举是大势所趋，是党获得执政的选举合法性的根本途径。随着我国民主政治进程的发展，越来越多的执政权力的获得要通过选举的手段，直接选举的规模要扩大、层次要提高。这将是对党的执政合法性的新考验。一些国家的共产党面对新的选举方式手足失措，从而在大选中遭到惨败。重要原因之一是在执政时期没有主动推进民主选举，不能适应选举政治的新形势。这个教训值得我们党认真吸取。出于巩固党的执政地位的长远考虑，我们党必须既积极又稳妥地推进民主选举，有足够的准备应对未来更为复杂的选举政治局面。在当前，需要突出强调民主执政。民主执政既是社会主义民主政治建设的重要内容，也是党获取执政的选举合法性的基础性环节和重要保证。党只有一贯地以民主的方式来执政，才能使党树立起民主的形象，在民主选举中赢得人民群众的拥护和支持。

政绩合法性，是指政党依靠执政业绩而获得的执政正当性，也就是说，政党在执政期间在推动经济社会发展方面取得伟大的成就，从而赢得了广大民众的拥护和支持。政绩合法性是政党执政权力延续的雄厚的物质基础。政绩有多方面的表现，但最主要的是两条，一是有力地推动经济和社会方面，使国家的综合国力有明显的增强；二是极大地改善民众的物质精神生活条件，使人民的生活普遍富裕起来。任何政党，只要是想延续自己的执政权力，都必须高度关注自己的政绩作为。有了雄厚的政绩，继续执政也就有了根本的把握。瑞典社会民主党是一个执政时间最长的政党，从1920年开始执政直到现在，中间只在屈指可数的几届政府中不掌权，这在实行直接普选的国家里是非常少见的。其长期执政的根本原因是卓越的政绩，通过实行把市场与社会公正结合起来的政策，使瑞典从一个落后国家成为世界上人均国内生产总值占第二位的经济发达国家，成为社会贫富差距最小的居世界第一位的福利国家。有了坚实的政绩，就能经得起政治风波的考验。我国1989年的政治风波过后，邓小平同志指出：“如果没有改革开放的成果，‘六·四’这个关我们闯不过，闯不过就乱，乱就打内战，‘文化大革命’就是内战。为什么‘六·四’以后我们的国家能够很稳定？就是因为我们搞了改革开放，促进了经济发展，人民生活得到了改善。”[6]这里揭示了一个深刻的道理，良好的政绩是巩固执政权的根本保证。改革开放以来，我们党的执政取得了举世瞩目的政绩。美国摩根斯坦利公司提供的一份研究报告认为，在1982年，中国的人均国内生产总值275美元，比印度的280美元略低，但是到了2003年，中国的人均国内生产总值达到了1087美元（中国测算是1090美元），而印度只有545美元。中国比印度领先了13年。只要是不抱偏见，任何人都不会否认改革开放以来中国共产党执政的巨大政绩。这些政绩的取得，不仅证明了中国共产党执政路线方针政策的正确性，同时也表明了中国共产党执政的合法性。因此，出于巩固党的执政地位的考虑，党必须一如既往地格外重视政绩合法性的获取。

当前，获取真正的政绩合法性，不仅要重视政绩量的扩大，更应重视政绩质的优化。为此，就需要树立科学的发展观和正确的政绩观。对于增强党执政的政绩合法性来说，政绩必须符合两条基本的要求：一是政绩必须是真实的，而不是虚假的，必须是实实在在的，而不是掺了水分的。虚假不实的所谓政绩，不仅不能起到增强党执政的合法性的作用，反而会削弱政绩合法性，连带累及道义合法性。二是政绩必须是低代价的，而不是高代价的，必须是有实效的，而不是劳而无功的。政绩代价过高是我国目前碰到的一个突出问题。2003年我国实现的GDP按现行汇率计算为1.4万亿美元，约占全世界GDP的4%。但我国消耗的资源，最少的（原油）也占世界消费量的7.4%，最多的（水泥）占世界消费量竞高达40%。除此之外，城乡差距和地区发展差距持续扩大，“三农问题”严重，经济与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题非常明显，环境污染问题越来越突出。建立在这样基础上的经济增长政绩确实是难以为继的。政绩代价过高，在客观上会起到弱化党执政的政绩合法性的作用。正是针对这一突出问题，党中央明确提出牢固树立和认真落实科学发展观，并作为统领各项工作的指导思想。为了保证党执政的政绩合法性，根本途径是科学执政。所谓科学执政，就是按科学的发展观来执政。

道义合法性、选举合法性和政绩合法性是辩证统一的关系。道义合法性是精神动力，选举合法性是政治保证，政绩合法性是物质基础。一般说来，三者之间具有相互依赖性。具备一种或两种合法性，有助于获取其他合法性。对于和谐社会的建设，三者都是不可偏废的。于是，就必须提出物质文明、政治文明和精神文明协调发展的要求。但在现实生活中，三者也存在着不相应的问题，这就出现了优先性重点选择的问题。特别是选举合法性，具有相当大的或然性，在复杂的情况下并不能说明全部问题。在历史上，甚至今天，都不乏缺乏政绩或政绩不佳的政党靠高明的选举手段而在大选中上台执政的事例。在上个世纪30年代，德国希特勒的法西斯主义政党就是靠赢得选举而执政的。当然，民众最终会认识到其真实面目而予以唾弃，但毕竟要经历一个漫长而痛苦的过程，甚至付出沉重的代价。在一定条件下，选举合法性主要是形式上的意义，对于谋求长期执政地位的政党来说，不是获取执政合法性的重点。三者比较起来，最具根本性的是政绩合法性。对于我们党来说，在道义合法性由于腐败现象难以彻底遏制而局部缺失的情况下，在选举合法性由于选举政治的完善尚需一个相当长的过程的情况下，不能不把获取执政合法性的重点放在政绩合法性上。影响政绩合法性的因素很多，但最关键的是党的执政能力。党的执政能力强弱，直接决定着政绩合法性的多少。这便是党的十六届四中全会做出加强党的执政能力建设的决定的深刻寓意。正因为如此，胡锦涛同志在党的十六届四中全会上突出强调：“我们党执政，首要任务就是带领人民推动经济社会发展，不断满足人民日益增长的物质文化需要。提高党的执政能力，首先要提高党领导发展的能力。”提高党领导发展的能力的结果，就是突出的政绩。

三、党执政的社会基础的巩固和扩大

政党执政的合法性实质上是政党的执政地位得到广大民众的拥护和支持，这就涉及到政党执政的社会基础是否广泛的问题。一个政党执政的社会基础越是广泛，它执政的合法性也就越强。马克思恩格斯在考察人类社会统治阶级更替的历史时发现了一个规律性的现象：“每一个新阶级赖以实现自己统治的基础，总比它以前的统治阶级所依赖的基础要宽广一些”。[7]也就是说，任何一个新的统治阶级总要扩大自己的社会基础，这是它之所以能够取代以前的统治阶级掌握政权的一个重要前提。如果不是这样，它的基础不是更宽广而是更狭窄，它不仅不能取代以前的统治阶级执政，而且即便是执政也必然是短命的。工人阶级作为人类历史上最革命的阶级，目的是消灭一切阶级统治，最终解放全人类，因此具有十分广泛的群众基础。工人阶级只有解放全人类，才能最终解放自己。因此，进行革命的特别是处在执政条件下领导国家建设的工人阶级政党——共产党，必须在保持党的先进性的同时不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础，代表最广大人民的利益。马克思恩格斯指出：“历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”[8]群众队伍的扩大，也就意味着工人阶级政党执政的社会基础具有最大的广泛性和包容性。

扩大党执政的社会基础，必然要求在组织形式上要把党建成群众性的政党。对于这个问题，列宁、毛泽东有过明确的认识。1905年10月俄国工人阶级举行了全俄政治罢工，争取到了言论出版等公民自由。针对这种新的有利条件，列宁指出：“现在我们的党立即会成为群众性的党，现在我们处于急剧向公开组织转变的时刻，现在必然有许多不彻底的人（从马克思主义观点来看），也许甚至有某些基督教徒，也许甚至有某些神秘主义者会参加我们的党。我们有结实的胃，我们是坚如磐石的马克思主义者。我们将消化这些不彻底的人。”[9]在抗日战争时期，针对中国共产党所处的环境和所负的任务发生的新变化，毛泽东同志提出“建设一个全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的布尔什维克化的中国共产党”，并且分析党当时的状况指出：“在某种程度上说来，我们的党已经是一个全国性的党，也已经是一个群众性的党”。[10]在不执政的条件下我们党都可以说是群众性的党，那么我们党处于长期执政地位后就更是如此了。获得合法地位后，特别是执政后，共产党可以也需要成为广大群众性的党，这一点是可以肯定的。问题在于，党成了群众性的党会不会改变党的性质？这才是事情的实质。迄今为止，世界上的许多工人阶级政党在向群众性政党组织形式的转变过程中，都不同程度地伴随有党的阶级性质发生的变化，以致人们易于把党的组织形式的变化同党的性质的变化混为一谈。共产党如何在保持自己工人阶级性质的同时又越来越多地采取群众性政党的组织形式，如何既保持党的先进性又扩大党的群众基础，这的确是一个世界性的难题。“三个代表”重要思想及其指导下的当代中国共产党人的实践是对这一难题的破解。基本思路是，既保持党作为工人阶级先锋队的性质，又不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础。江泽民同志指出：“贯彻‘三个代表’要求，我们必须坚持党的工人阶级先锋队的性质，始终保持党的先进性，同时要根据经济发展和社会进步的实际，不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础，不断提高党的社会影响力。”[11]概括地说，一是党的性质不能改变，仍然是中国工人阶级的先锋队，二是党的阶级基础和群众基础必须增强和扩大，使党越来越成为广大群众性的党。这样，一方面防止了在党的组织形式发生变化的过程中出现党的性质蜕变的现象，另一方面又适应了经济发展和社会进步的要求，加快了政党现代化的步伐。这是当代中国共产党人的一个伟大创举。

党作为中国工人阶级的先锋队，党执政的社会基础的主体是占人口绝大多数的工人阶级和农民阶级。改革开放以来，随着我国工业化、信息化、城市化建设的步伐不断加快，我国工人阶级发生了很大的变化。首先是工人阶级队伍不断扩大，人数不断增多，分布更加广泛。从建国初的809万职工，上升到2000年的近2.8亿人。属于工人阶级的不仅有国有、集体企业的工人，还有个体私营企业工人、“三资”企业工人、乡镇企业工人，以及数量庞大的向城市务工方向流动的农村剩余劳动力等等。其次是工人阶级整体素质进一步提高。特别是作为工人阶级一部分的知识分子数量的增长，带动了工人阶级整体素质的提高。据估算全国现总共大约有知识分子4000万人左右。我国现在仍然是一个农业国，农村人口占全国人口的多数。据有关部门统计，到2003年底，我国在农村居住的人口是76851万人，而全国农业户口的人员总量则在93500万人以上。农民阶级是工人阶级的天然同盟军，是党执政的社会基础的最庞大的部分。巩固党执政的社会基础，在任何时候都必须把重点放在工人阶级和农民阶级上。必须看到，改革开放以来，在经济体制改革特别企业用工制度改革的过程中，工人的实际地位明显下降，出现了相当大一部分失业下岗群体；农村“三农”问题突出，城乡收入差距2003年形式上为3.2：1，实际上可能高达5：1—6：1。这在世界上恐怕是最高的。据国际劳工组织对36个国家的统计，绝大多数国家城乡收入差距都小于1.6：1。这些问题如果长期得不到解决，势必会严重削弱党执政的最广大的社会基础。如果失去了工人阶级和农民阶级的拥护和支持，党执政的合法性也就无从谈起。

改革开放以来，我国出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等新的社会阶层。据有关方面测算，到2003年我国私营企业已超过300万家，投资者约772万人。这些新的社会阶层中的广大人员，通过诚实劳动和工作，通过合法经营，为发展社会主义社会的生产力和其他事业作出了贡献。因此，把新阶层广大人员叫做“中国特色社会主义事业的建设者”是有必要的。我们应该用历史的发展的观点看问题，及时地坚定地把这些诚实劳动和工作、合法经营的私营企业主和个体户作为我们党的群众基础的一部分，把他们团结在党组织的周围，使他们为国家和社会做出更多的贡献。对于其中的先进分子，还要吸收到党内来，以增强党在全社会的影响力和凝聚力。这样，党执政的社会基础在得到巩固的前提下才会进一步扩大，党执政的合法性也就会得到增强。

党执政的社会基础是由不同的社会群体构成的，这些社会群体之间能否和谐相处也决定着党执政的社会基础稳固与否。按照辩证法的整体大于部分之和的原理，作为党执政的社会基础的各群体的和谐必然意味着党执政的合法性的增强。因此，党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的任务，明确指出：“形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会安定团结。”和谐社会的建立，关键的问题是正确处理不同社会群体之间的利益关系。我国正处在社会转型期，利益多样化是不同避免的趋势。在深化改革、扩大开放和建立社会主义市场经济体制的过程中，许多经济关系、利益关系需要调整，会产生不少新的矛盾。比如，局部利益与全局利益的矛盾，眼前利益与长远利益的矛盾，经济发展不平衡造成的矛盾，不同地区、不同部门、不同社会成员之间因收入分配方面的差别产生的矛盾，等等。特别是我国反映贫富差距的基尼系数已经高达0.470。这些矛盾不能得到正确的认识和处理，不仅会影响社会政治稳定的大局，也会使我们党执政的合法性得到削弱。人民群众的整体利益是由各方面的具体利益构成的。我们所有的政策措施和工作，应该正确反映并有利于各种利益关系，应该认真考虑和兼顾不同阶层、不同方面群众的利益。“但是，最重要的是必须首先考虑并满足最大多数人的利益要求，这始终关系党的执政的全局，关系国家经济政治文化发展的全局，关系全国各族人民的团结和社会安定的全局。最大多数人的利益是最紧要和最具有决定性的因素。”[12]这要成为我们处理利益问题的重点。为了构建社会主义和谐社会，必须注重维护和实现社会公平。维护和实现社会公平，涉及到最广大人民的根本利益，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义制度的本质要求。同时也是巩固和扩大党执政的社会基础的要求。在任何社会中，社会成员之间存在一定收入差距是难以避免的，但应在合理范围内。如果社会成员收入差距悬殊、而又长期得不到解决，就不仅会挫伤人们的积极性，影响经济社会发展，而且会影响社会安定团结。长远看来，甚至会瓦解我们党执政的广泛社会基础。我们既要坚持鼓励一部分地区、一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来，并推动先富带未富、先富帮后富，同时也要在经济发展的基础上，通过改革税收制度、增加公共支出、加大转移支付等措施，合理调整国民收入分配格局，逐步解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题，使全体人民都能享受到改革开放和现代化建设的成果。只有这样，社会主义和谐社会才能真正建立起来，党执政的社会基础才能不断巩固和扩大，党执政的合法性才能不断得到增强。