[摘要] 党内民主是党的生命。科学的党的代表大会制度，是保证党内民主得以存在和发展的最好的制度设计，也是党保持生机与活力的最强有力的制度保障。目前，我们党的代表大会制度仍然有许多不尽人意之处。故此,胡锦涛同志在十七大报告中提出，要“完善党的代表大会制度”。完善党的代表大会制度，要健全党代表选举制度，确保党的权力产生的民主性；要理顺党代会、全委会、纪委的关系，确保党的权力设置的科学性；要完善报告、质询和提案制度，确保党的权力监督的实效性。
 
 [关键词] 党内民主；党的代表大会制度；常任制 

    党内民主是党的生命。发展党内民主的根本要求是保障广大党员的民主权利，为此要设计出一套关于党的权力（包括党组织及其领导干部的权力，下同）产生、权力设置和权力监督的制度规范。人们通常说，权力是双刃剑。西方一些学者坚持认为，权力是“必要的恶”。这些都表明人们在认识到权力积极面的同时，对其消极面也有清醒的认知。无论是古典自由主义者，还是新自由主义者都强调对公共权力进行监督和制约，并就此进行了很多的制度设计。西方先哲之所以如此用心良苦，是因为他们都深知，绝对的权力绝对的腐败。在上世纪中叶，在回答黄炎培那个如何跳出“兴勃亡忽”历史周期律的问题时，毛泽东说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。” [1]新中国的政党制度设计体现了毛泽东等老一辈革命家的这种民主理念，共产党人鼓励民主党派发出不同的声音以监督自己。但遗憾的是历史上那些敢于发出不同声音者，往往是命运多舛。直到现在民主党派仍然对在反右派斗争和“文化革命”中的遭遇心有余悸，于是对民主监督往往是“敬而远之”。在深刻汲取“文化革命”等极左作法的惨痛教训后，邓小平一再强调法制的重要性。1982年修宪时，为避免再犯“和尚打伞——无法（发）无天”的错误，考虑到作为执政党的中国共产党的权力会对整个国家、社会产生深刻影响，宪法在其序言中特规定：“各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则”，宪法在其正文第5条再次强调：“各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违法宪法和法律的行为,必须予以追究。”[2]这些规定体现了法治精神，但对执政党来说只是自律性要求，实践中并没有任何权威机构对执政党的行为是否违反宪法、法律进行裁判。①在目前全国人大及其常委会未能监督、民主党派不便于监督的情况下，共产党要保持先进性并做到决策科学，最重要的途径、也是唯一有效途径就是发展党内民主。科学的党的代表大会制度，是发展党内民主的最好的制度设计。虽然我们党的代表大会制度经历80多年岁月磨砺，但仍很不成熟。一些地方自上世纪80年代末以来就开展党的代表大会常任制的试点工作，积累经验，以完善党的代表大会制度。笔者在此仅就如何完善党的代表大会制度，谈自己的几点粗浅认识。
    一、健全党代表选举制度，确保党的权力产生的民主性
    民主的形式有多种，但“选举是民主最起码、最基本的要求。” [3]选举体现了权力的授受关系，体现了主权在民的原则（对一个政党来说，选举体现了党的权力来自党员的原则）。“党内的一切事务由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理” [4]。对一个拥有数千万成员的大党来说，直接民主是无法操作的，不得不实行间接民主。这种间接民主就是代议制民主，即通过选举党代表、由党代表组成党的意志机关（党的代表大会）产生党的执行机关处理具体事务。
    党代表选举是召开党的代表大会的前提和基础，也是召开党的代表大会最重要的环节。因为党代表的产生的民主化程度，直接决定着党的代表大会所拥有的民意基础的厚度。
    中国共产党对党代表等党内选举制度十分重视，在1956年八大通过的党章规定：“党的各级领导机关都由选举产生……党的选举必须能够充分体现选举人的意志。党的组织和选举人所提出的候选人名单，应当经过选举人的讨论。选举采用无记名投票的方式，并且必须切实保障选举人有批评、不选和调换每一个候选人的权利。” [5]八大关于选举制度的设计是很好的，但由于种种原因，没有得以贯彻落实。改革开放以来，我们党也一直进行包括党代表选举在内的党内民主选举制度的探索，但就全党整体来说并没有实质性的改进。领导机关内定党代表人选、基层党组织提名走过场的作法，在各地、在各个层面，不是个别现象。值得庆幸的是，四川雅安市搞党的代表大会常任制试点的区县在全党首次实行党代表竞选制，并取得巨大的成功，这很值得推广。
    健全党代表选举制度，不仅是要搞选举民主，杜绝那种走过场的所谓的协商民主，而且在党代表构成上，对非领导干部党员数量应作出合理安排，一定要避免党代表大多是党员领导干部的现象。这是有两方面原因：一是政治参与应体现均衡性，对一个政党而言，各个层次党员群体都应在党的权力机关中有自己的代表，才能保证党的决策考虑到各个层面的想法。二是各个党代表在一起构成党的权力机关，党的权力机关赋有监督执行机关的职责，而党的领导干部大多在党的执行机关中担任职务。如果党代表中领导干部较多，那么党的权力机关与执行机关的关系会过于“暧昧”，甚至是不分彼此，党的权力机关就无法履行监督执行机关的职责，这是很可怕的事情。
    二、理顺党代会、全委会、纪检委之间的关系，确保党的权力设置的科学性
    “党的代表大会制度，在广义上，不仅是指党的代表大会的会议制度本身，而且是指以代表大会为核心和主要内容的一整套组织形式和制度。” [6]关于党的代表大会与全委会、纪检委等领导机关关系的规定和制度，也是党的代表大会制度的十分重要内容。只有理顺它们之间的关系，才能保证党的权力设置的科学性。
    理顺党代会、全委会、纪委之间的关系，首先要搞清楚它们各自的性质和地位。工人阶级政党的创始人马克思和恩格斯坚持认为，党的代表大会是党的“最高权力机关”，是“党的立法机关”。而“中央委员会是全盟的权力机关执行机关”[7]。列宁指出：“党的最高权力机关应是党的代表大会，即一切全权的组织的代表会议，这些代表作出的决定是最后的决定。” [8]这些表述都强调了党的代表大会是党的最高权力机关、决策机关，在党内处于至高无上的地位。党的委员会是由同级党的代表大会产生，应是决策机关的执行机关。中共二大规定把由党的全国代表大会选举产生的组织称为“中央执行委员会”，切实表明了全委会的性质和地位。党的纪律检查委员会是党的监督机关，行使党的代表大会的部分监督权（党的代表大会才是党的最高监督机关）。
    理顺党代会与全委会的关系是科学设置党的权力的十分重要方面。中国共产党也一直坚持认为党的代表大会是党的最高机关，八大通过的党章专门对“党的各级最高领导机关”做出规定。但自二大以来的历届党章决大多数都规定：在党的代表大会闭会期间，由其选举产生的各级委员会是最高领导机关，或者党的最高领导机关是党的代表大会及其产生的委员会。就中央而言，因党的全国代表大会召开数日后就闭会，党的最高权力自然就由中央委员会行使。而中央委员会也不是常设机构，在其闭会期间，中央政治局及其常委会行使党的最高权力。针对党的权力如此不合理、不正常设置的现象，很多专家学者提出相应的改进建议。其中，一项重要建议就是实行党的代表大会常任制，以保证党的代表大会是党内唯一的最高领导机关，行使最高决策权。但就目前试点工作来看，仅实现了党的代表大会年会制和代表任期制，还不是真正意义上的党的代表大会常任制。因为这些开展试点工作的地方仅在党委内设立了“党代表联络办”之类的机构，此类机构只赋有“联络党代表”、“调查研究”、“建言献策”等职责，不具有党的代表大会常设机关的职能，起不到党的权力机关应发挥的作用。此外，关于党的代表大会常任制改革的“党内三权分立”模式②也是不可取的。全委会的性质应是执行机关，不应行使由党代会行使的决策权。该模式本质上是继续目前党的权力不合理设置的作法，对推进党内民主、实现党的代表大会常任制没有多少积极意义。实现党的代表大会常任制，必须有由同级党的代表大会产生的常设机关（可以定名为“党代会常委会”）作为党代会闭会期间的最高权力机关和决策机关，同级党委员会向其负责并报告工作。
    纪检委与党代会、全委会的关系，几十年来反复无常、定位欠妥。纪检委是赋有特殊监督权的党内专门监督机关。从党的五大通过的修正党章决议案设立党的监督机关（当时称为“检察委员会”），在党的监督机关产生方式问题上有多次反复。党的五大通过的党章规定，党的监督机关由同级党的代表大会产生；党的七大通过的党章规定，党的监督机关（当时改称“监察委员会”）由同级全委会选举产生；八大通过的党章重新确立，党的监督机关由党的代表大会产生，但仍在全委会领导下工作。1969年，党的监督机关被取消。党的十一大决定恢复党的监督机关（当时称“纪律检察委员会”），由全委会选举产生。直到党的十五大才重新确立各级纪检委由各级党的代表大会选举产生，但仍规定纪检委在同级全委会领导下工作。纪检委的与全委会一样，都是由党代会选举产生，它们的权力来源、权力位阶是相同的。故此，让纪检委接受全委会的领导，显然是说不通的。这也导致在实践中，纪检委的工作受到过多掣肘，更无法对同级党委主要领导进行监督。实行党的代表大会常任制能够解决这个问题。在党的代表大会闭会期间，其常设机关代行最高决策权、监督权，纪检委与全委会一样，向党的代表大会常设机关负责并报告工作，用不着再接受全委会的领导。这样设置党的权力是科学的，能够切实保障纪检委发挥应有的作用。
    三、完善报告、质询和提案制度，确保党的权力监督的实效性
    从十二大通过的党章开始规定，“党的各级委员会向同级党的代表大会负责并报告工作”。党章的此规定有进步意义，最起码表明到党的代表大会是党的最高权力机关，党的各级委员会要接受同级党的代表大会的监督。但由于党的代表大会在数年内只召开一次就闭会了，这导致实践中党的代表大会的监督虚化，同时全委会不是向产生它的同届党的代表大会报告工作，而是向下一届党的代表大会报告工作。这显然是不当。权力从哪里来就对那里负责，这不仅是政治学的基本原理（仅是常识性原理）。上一届中央委员会向一届党的代表大会报告工作，是我们党历来的传统作法，可以追溯到党的二大。过去处于非常时期，党的活动实难以实现正常化、文明化，这有情可原。但在倡导政治文明、政党现代化的21世纪，如果仍然墨守成规、抱残守缺，就不合时宜了。对早已成为世界第一大执政党的中国共产党而言，改进党的报告制度应成为其革故鼎新、加强自身建设的重要内容。党章中“党的各级委员会向同级党的代表大会负责并报告工作”，应改为“党的各级委员会向产生它的同级党的代表大会负责并报告工作”。另外，从全委会报告内容上看，主要可分为对本届全委会过去工作的回顾和对未来工作的打算。按理说，未来工作计划是下一届全委会的事情，在下一届本届全委会还没有产生，本届全委会在自己使命已经结束时全盘托出未来工作计划，实有越俎代庖之嫌。这一不当作法不完全是沿袭过去的传统。③实行党的代表大会常任制，这些的问题就可以迎刃而解。具体作法是，在本届全委员会在每一个工作年度向产生它的党的代表大会或其常设机关报告过去一年的工作，由后者对该报告进行评议（当然是坚持实事求是原则，不全是溢美之辞）。在下一届党的代表大会产生新的全委会后，由新一届全委会的代表向产生它的党的代表大会报告未来工作计划，由后者对之进行审议。纪检委的报告制度与全委会报告制度存在的问题相同，其改进办法也应如此。
    质询，是党代表的重要权利（权力），也是党代表履行职责的重要方式。中共中央于2004年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《监督条例》）中，首次提出了质询制度。在实行常任制试点的“雅安模式”和“宜都模式”，都采取了党代表质询制度④，确实发展了党内民主，对当地党的权力起到有效监督作用，并增强了当地党组织的凝聚力。党代表质询制度，目前还仅限于在个别试点地方实行，还没有大规模推广。《监督条例》所规定的质询制度也仅适用于党的地方组织，不适用于党的中央组织。这些情况表明，党内质询制度建设还是任重道远。在这方面，有的社会主义国家共产党已经有比较成熟的经验。近年来越南共产党在党内民主建设有很多可圈可点之处，其中颇值得一提的是在中央委员会上实行质询制度，即“每位中央委员都可以对包括总书记在内的其他委员提出质询，也可以对中央政治局、中央书记处、中央纪律检查委员会集体提出质询直到得到满意答复。”[9] 由于我们党的权力设置不同于越南共产党，我们的质询制度也应与之不完全相同。我们在质询主体上可限于党代表，质询的客体可规定为全委会及其领导干部、纪检委及其领导干部，质询内容可定为执行、监督机关及其领导干部履行职责、遵纪守法的情况。
    提案制度是发展党内民主、完善党的代表制度的一项新举措，对于发展党内民主、促进决策的科学化，加强对权力的监督有重要意义。党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》中，提出“建立党的代表大会代表提案制度”的要求。目前一些进行党代会常任制试点的地方，已经建立了提案（有的地方称为“议案”）制度，并取得较好的效果。但在党代会常任制“宜都模式”中，由党代表向市党委提交议案[10]，实属不当（因为市党委应是执行机关，不是决策机关）。建立提案制度需要在提案内容、提案程序和提案办理等方面、环节上制定规范，已有学者对此有比较深入的思考和研究⑤。
    总之，发展党内民主，必须完善党的代表大会制度。上述完善党的代表大会制度的三大措施的实质是要处理好两大关系：一是权利与权力的关系，即党的权力必须来源于党员的权利，党员有权利对党的权力运行进行监督、评议，并在实践中能够通过党代表实现这项权利；二是权力与权力的关系，即保证党的执行机关（全委会）、监督机关（纪检委）的权力来源于党的权力机关（党的代表大会），党的监督机关在接受党的权力机关及其常设机关监督的同时，能够对党的执行机关进行充分的监督⑥。

    
注释：
       ①1982年宪法还借鉴外国宪政建设的有益经验，建立了宪法监督制度，确立全国人大及其常委会履行宪法监督的职责，这对于中国的民主法制建设具有里程碑意义。但就执政党是否作为全国人大及其常委会宪法监督的对象，一直有争议。一派意见认为，宪法规定一切政党要在宪法和法律范围内活动，全国人大及其常委会是宪法监督机关，那么执政党就应成为全国人大及其常委会监督的对象；另一派意见认为，全国人大及其常委会虽是宪法监督机关，但要接受党的领导，在这样情况下全国人大常委会无法监督执政党。
     ②“党内三权分立”模式认为，在党内权力框架内，让党代会常任制直接与党的全委会对接，成为党的权力机关；党的常委会成为党的执行机关并更名为执委会或书记处；党的纪委成为党的监督机关。见牛威威：《党的代表大会常任制研究概述》，载《党政论坛》，2006年1月号，第46页。类似内容见中共四川省委组织部课题组：《党的代表大会常任制运行及走向研究》，载《领导科学》，2003年第21期，第13页。
      ③关于报告内容问题，在历史上是有正确的作法的。在1922召开的中国共产党第二次全国代表大会上，陈独秀代表中央局向大会所作的报告内容就是自1921年一大以来一年来的工作情况，并没有未来的工作计划。至于后来为何改变、从何时改变此作法，笔者没有进一步考证。
     ④党代表质询制度不同于《监督条例》所规定的质询制度。《监督条例》规定质询的主体是党的地方各级委员会和纪律检查委员会，而党代表质询制度中质询主体是党代表。
     ⑤详细内容见刘益飞：《对进一步完善党的代表大会制度的若干思考》，载《中共福建省委党校学报》，2007年第10期，第70页。
     ⑥全委会既要接受党的权力机关及其常设机关的监督，又要接受党的监督机关的监督。但两者监督的内容不同，前者主要是对全委会执行党的路线方针政策及执行党的具体决议决定的情况进行监督，而后者主要是对全委会的领导干部遵纪守法的情况进行监督。

参考文献：
    [1]黄炎培.八十年来[M].北京：中国文史出版社，1982.157.
    [2]中华人民共和国宪法[M].北京：中国民主法制出版社，2004.62、64.
    [3] 周红云.协商政治、政治协商与民主协商：一个文献回顾[A].中国人民政协理论研究会第一次理论研讨会论文集(上)[C]，北京：中国文史出版社，2007.401. 
    [4]列宁全集（第14卷）[M].北京：人民出版社，1965.249. 
    [5]中国共产党历次代表大会数据库[DB∕OL].http: //ww.renmin.com.cn/GB/64162/64168/64560/65452/6412337.html 2007-11-18.
    [6][7]王贵秀：《改革和完善党的代表大会制度十议 》，[DB∕OL].http://www.sddx.gov.cn/001/001013/001013001/902120885358.htm，2008-3-10.  
    [8]列宁全集（第11卷）[M]. 北京：人民出版社，1987.154. 
    [9]张向斌.完善领导机制 强化自身建设——越南共产党领导能力建设的措施[J].当代世界，2006,(2):29.
    [10]牛威威.党的代表大会常任制研究概述[J].党政论坛,2006,(1):46.