改革是美丽中国建设的主线

来源:中央社会主义学院网站

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党的十八大以来,作为“五位一体”总体布局的重要组成部分,生态文明建设的顶层设计和具体政策体系不断完善。

党的十八大以来,作为“五位一体”总体布局的重要组成部分,生态文明建设的顶层设计和具体政策体系不断完善。从《大气污染防治行动计划》的出台到“多规合一”试点,再到环保督察实现全国覆盖,生态文明建设工作向多个部门、多级政府不断深入推进。

十九大报告把“坚持人与自然的和谐共生”作为新时代中国特色社会主义思想和基本方略,把建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国作为奋斗目标,对生态文明建设提出了更高要求和明确期望。

在十九大报告的第九部分,关于生态文明建设的描述采用了“加快体制改革”一词。结合十八大以来的一系列政策实践和十九大报告精神,我们相信,美丽中国的建设,“改革”将成为其最重要的驱动力。

产权制度改革

中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在生态环境领域,矛盾则表现为相对稀缺的优质生态产品和人民日益增长的优美生态环境需要之间的矛盾。习近平总书记曾指出,“良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉”。在政策层面上,生态环境等公共资源的公平分配离不开产权制度的完善与落实。

十八大以来,生态文明体制改革陆续出台了自然资源产权制度、国土空间开发保护、资源总量管理和全面节约等制度;十九大报告则突出强调提高污染排放标准,强化排污者责任等。综合来看,这些政策对广义的生态环境资源进行了产权界定和权责划分。通过对自然资源空间分布、质量、数量及其产权的限定,生态文明自然资源产权制度体系对自然资源(和环境容量资源)的开发保护进行了全面规制,明确了开发什么,保护什么;在哪开发,在哪保护;由谁开发,由谁保护;怎么开发,怎么保护等一系列问题。生态红线、环境质量底线、资源开发上限,立体化地构成了“一张蓝图”的基本元素。

自然资源资产产权制度是生态文明制度体系的基础和核心,坚持自然资源资产的公有性质,全民或集体共享自然资源资产收益,自然资源资产的开发利用接受全民或集体的监督,是我国自然资源资产产权制度的根本特征。以自然资源公有制为保障,绿水青山才能真正成为老百姓的金山银山,而不是个别企业或群体的印钞机或聚宝盆。

产权制度的改革不可能只停留在纸面上。十九大报告明确指出,我国将设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,统一行使各类管理、保护和监督职责。鉴于目前各类自然资源的管理权限分散在不同的政府部门,新机构的设立必然将形成新一轮的政府机构调整和改革。相信十九大以后,具体工作将进一步进行部署和推进。

“生态文明建设是一场深刻变革,是中华文明发展史上前所未有的变革。”在10月23日的十九大第六场记者招待会上,中央财经领导小组办公室副主任杨伟民如此描述生态文明建设的历史地位。而这场变革正是以自然资源产权制度的完善为基础来展开的。

管理体制改革

目前正在密集推进的各项具体政策措施,足以显示出中国共产党领导下的中国政府对于生态文明管理体制改革的决心。

改革首先需要从思想认识上做起。生态文明绩效评价考核和生态环境损害责任追究制度,鼓励各级政府改革创新领导干部考核机制,去掉“唯GDP论”的“紧箍咒”。这是对各级地方政府党政干部转变发展观念的直接驱动。自然财富和社会经济财富一本账的情况下,自然保护和经济开发不应该再成为一对矛盾,而是应该成为共同的追求。

环境治理体系的完善是国家现代化治理体系的重要组成部分。省以下环保机构监测监察执法垂直管理、环境影响评价和排污许可证、环境保护税、环保信用评价、信息强制性披露等制度改革,和国家公园体系、国家节水行动、资源环境承载能力监测预警、污染防治区域联动政策、农村环境治理等政策一起,构成了具体操作层面上的环境治理方式和手段改革。根据环保部部长李干杰在十九大记者招待会上的发言,多层次的环保督查制度也正在探索和跟进中。

市场体制改革

自然资源产权边界的明确,为资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理和生态保护市场体系的建立提供了保障。环境治理体系的完善,除了管理体制改革之外,离不开市场体制改革作为支撑。

“绿水青山就是金山银山”。自然资源的高效配置离不开对自然资源价值的再认识。已经实施多年的土地、矿产资源有偿使用制度将和2018年开征的环境保护税一起纳入到自然资源价格和资源环境税费改革中,连同生态环境损害赔偿制度一起,进一步形成可量化和货币化的自然资源市场,全民或集体所有的自然资源资产产权将更好地通过市场收益的形式得到体现。与此同时,生态保护补偿制度则为不同的产权主体特别是政府和政府间的环境损益平衡提供了途径。

如果说资源有偿使用、生态环境损害赔偿、环境保护税和生态补偿制度等是在政府和政府、政府和市场主体、不同市场主体之间形成的“一级市场交易”,那么基于用能权、碳排放权、污染物排放许可证、水权的市场则相当于“二级市场交易”。以污染物排放权交易为例,谁的生产或污染治理技术更先进,谁能够节约更多的污染物排放权,那么谁就能向市场出售多余的排放权获取额外收益。那些需要购买额外排放权的主体,则将在经济压力上获得更大的升级动力。

环境治理和生态保护市场主体的培育是生态文明市场体系建设的主要内容,也是政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系不可或缺的内容。在市场中引入专门进行环境治理和生态保护工作的第三方主体,是将“谁污染谁治理”改变为“谁污染谁付费,专业机构治理”的模式,通过规模治理和专业治理,降低保护和治理的边际成本,提高经济效率。

绿色金融体系的建立,则能在一方面解决生态保护、环境治理工作的金融需求,一方面改变金融投资的环境绩效,推动绿色投资。在绿色产品认证、绿色产品标志等市场引导和绿色投资的推动下,绿色技术创新、绿色产品体系也能更好地发展起来。

可以预见的是,第三方治理、绿色金融、绿色产品政策将直接催生规模巨大的绿色产业市场,并使之成为中国经济发展的新引擎之一。

十八大以来,我国已经在生态文明建设领域取得了可喜的进展。不少地方的河变清了,水变绿了,鱼儿和鸟儿又回来了。通过学习十九大报告,我们可以发现,生态文明建设的精神始终是一以贯之的。生态文明建设具体制度和政策可以梳理为三条主线,即通过自然资源资产产权制度保障公共权益和长远利益;通过管理体制改革切实转变发展理念和管理方式;通过市场制度提高生态保护、资源利用和环境治理效率。无论是政府管理部门、社会团体、企业组织或个人,都可以找到与自身发展相关的领域,共通过积极参与而共建美丽中国。

(作者 陆琼 中央社会主义学院马克思主义理论教研部)

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