摘要
在法理层面，中央全面管治权源于主权而不可分割；在具体运行层面，其对香港行使有两条路径，一为直接行使权力（直接路径），二为授权香港特区依法高度自治（授权—自治路径）。从现实来看，中央为维护“一国两制”大局和促进香港繁荣稳定，对于行使直接权力高度克制；但“修例风波”显现了授权—自治路径在法律和制度建设上的不足，中央只得通过直接路径止暴制乱。中央推动香港国安立法，采取一系列举措保障香港特区基本法第二十三条立法通过，构建了双层国安立法的新模式，补齐了特区维护国家安全制度机制的短板。两次涉港国安立法促进了双重行使路径的相互支持和良性循环，直接路径通过划定底线、明确预期，推动修复了授权—自治路径的漏洞，又为未来更好发挥授权—自治路径的作用奠定了基础，为香港由治及兴提供了政治和法律保障。
关键词：中央全面管治权；直接路径；授权—自治路径；香港国安法；第二十三条立法
一、中央全面管治权的双重行使路径
“一国两制”是中国共产党为解决祖国统一问题所提出的伟大构想。随着香港、澳门的顺利回归，“一国两制”在两地充分实践。自1997年中央对香港恢复行使主权以来，如何在维护国家主权统一的前提下保障香港特别行政区的高度自治权，成为各方不断探索的重要课题。然而，从2003年“二十三条立法”风波到2007年“政改争议”，再到2012年“国民教育”风波与2014年非法“占中”，香港政治发展的道路一度走偏，社会政治化与政治激进化趋势凸显，给“一国两制”行稳致远带来了较大冲击。更有甚者，少数不良分子打着“发展民主”旗号，宣扬“高度自治”与“一国”的对立，煽动政治对抗并拒绝接受中央对于香港政治体制改革以及民主政治发展的主导权。
在上述背景下，中央政府于2014年发布《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书（以下简称《白皮书》），第一次以官方文件形式正式提出“中央全面管治权”（overall jurisdiction）的概念，从历史和法理角度强调了中央对于香港特别行政区的政治权威。就全面管治权的构成而言，《白皮书》明确指出：“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”这一方面明确了香港特区的高度自治权来自中央的“授权”，本身包含于全面管治权之中；另一方面也将中央全面管治权分为“中央直接行使权力”、“授权特区依法实行高度自治”的权力以及“中央对高度自治权的监督权”三种类型，其中“监督权”可被视为中央直接行使权力的另一种表现形态。
从这一角度来看，曾被大肆炒作的所谓“剩余权力”说和所谓“侵蚀两制 / 自治”说无疑都属于伪命题。“剩余权力”说认为，既然《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称“基本法”）划定了中央政府行使的权力和特区政府行使的权力，那么按照“国际惯例”，基本法中尚未列明的“剩余权力”应当属于香港特区而非中央政府。这一问题早在香港基本法立法过程中就有争论。这种论调错误之处在于没有认清中央全面管治权与香港高度自治权之间“源”与“流”的关系，中央全面管治权源于国家主权，高度自治权源于中央全面管治权，二者不在一个维度上。从法理上看，相关论调无视中国是单一制国家的事实，也误读了香港基本法在中国宪制体系中的地位：香港基本法是根据《中华人民共和国宪法》制定的全国性基本法律，并不是真正意义上的所谓香港“小宪法”；香港基本法所规定的香港特区地位和高度自治权均从法律意义上来源于中央政府授权，中央政府授予特区政府多少权力，特区政府就拥有多少权力。正如时任全国人大常委会副秘书长乔晓阳所言，如果一定要在中央与香港特区关系中讨论“剩余权力”，那么“这个权力也是在中央”。
“侵蚀两制 / 自治”说则认为中央政府在2014年白皮书中提出的“全面管治权”是新创制的概念，是对中央权力的扩充和对香港自治权乃至对“两制”的“侵蚀”，其潜藏的意思是中央对香港的全面管治权和香港特区的高度自治权是同一权力的互补且互斥的部分，二者是“你进我退”的“零和”关系。这种观点错误之处在于，其将中央全面管治权和特区高度自治权看成同一性质、同一层次的两种权力，但事实并不如此。中央全面管治权“是对中央权力在总体上的概括表达”，是特区高度自治权的“源”，本身并不是一种具体、独立的权力，两者是不可分的；而特区高度自治权是中央授予所得，是中央全面管治权的“流”，两者是可分的。中央全面管治权作为国家主权在特别行政区中的具体体现，是中央政府在香港地区行使权力和管理职责的法定权威。从图1来看，它并不仅限于①，而是①②③的源头。支持香港依法高度自治本身就是维护中央全面管治权的一部分，将中央全面管治权和特区高度自治权对立起来是完全说不通的。
除了上述两种完全错误的论调之外，外界在中央全面管治权概念的使用上还存在一个比较普遍的问题，那就是把抽象的全面管治权和具体的权力行使放在同一层面进行讨论。合适的做法是把抽象的全面管治权和具体的全面管治权行使路径区分开来，运用行使路径的框架梳理香港政治发展的具体现实，分析中央近年来一系列举措的深层考量及对“一国两制”和香港政治发展的影响。中央全面管治权的行使路径具有双重性：其一为图1中①所表示的，可称之为“直接路径”；其二为②③共同组成的，可称之为“授权—自治路径”。
自香港回归以来，中央政府出于维护“一国两制”大局和促进香港繁荣稳定的考虑，对于直接路径采取了十分谨慎和高度克制的态度。然而，“修例风波”使“一国两制”和香港秩序受到史无前例的挑战，暴露了授权—自治路径在法律和制度建设上的不足，中央只得通过直接路径以止暴制乱，这集中表现于2020年推动《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称“国安法”）和确立“爱国者治港”原则。中央通过直接路径所采取的一系列举措，最终保障了基本法第二十三条立法的通过；而后者补齐特区维护国家安全制度机制的短板，恰恰是为了更好发挥授权—自治路径的作用。由此可见，中央和特区的双层国安立法促进了直接路径和授权—自治路径的制度建设，促进了双重行使路径的相互支持和良性循环。其中直接路径通过划定底线、明确预期，非但不是“侵蚀自治”，反而推动修复了授权—自治路径中的漏洞，为香港高度自治、由治及兴提供了政治和法律保障。
二、授权—自治路径中问题的积累与爆发
在“一国两制”的原理中，维护“一国”原则不仅在法理上是香港“高度自治”的前置条件，在事实上也是香港“高度自治”和繁荣稳定的政治保障。在香港回归至“修例风波”这一时期，由于第二十三条立法的宪制责任迟迟无法履行，香港在一定程度上形成了制度漏洞，反中乱港势力借此动作不断，中央政府特别是特区政府承受的压力不断增加。尽管如此，中央政府对于直接路径依然采取了十分克制的态度，授权—自治路径则在备受压力的情况下艰难运行。随着2019年“修例风波”演变成“黑暴”，香港逐渐积累的问题集中爆发，特区政府已无力独自应对香港政治暴力和社会失序的问题。
（一）高度克制的直接路径与备受压力的授权—自治路径
自回归以来，香港的政治发展尽管有所进步，但也同时经历了一系列的曲折和挑战。由于港英政府在殖民撤退时期急忙推行“政改”以培植一批亲英反中的政治势力，回归以后的香港内部面临政治对抗，外部面临外力干涉。在亲英政客操纵下，香港内部关于政治发展的讨论变为争论乃至“民主”幌子下的政治动员与政治对抗。第二十三条立法长期得不到推动成为授权—自治路径中的重大隐患。
从一系列标志性事件来看，自2003年某些政客煽动对第二十三条立法的恐慌，发起超大规模“七一”游行后，“泛民”乃至建制派人士对香港民主政治发展的讨论就有意无意忽略了“一国”原则和中央全面管治权这一底线；2007年“政改风波”进一步拉大建制与“泛民”两派之间的政治距离，也使社会的裂痕逐渐扩大；2012年“反国民教育”风波直指对于“中国”“中华民族”的国族认同，也让很多人开始意识到“经济一国”无法自动实现“政治一国”；2014年围绕香港特首与立法会“双普选”方案的政治争拗激起旷日持久的非法“占中”运动，拉开香港政治抗争的新形态并影响深远。
2014年9月22日“占中”正式开始以后，特区政府坚持认为“占领”活动是非法的，严重影响了社会秩序和经济运作。中央政府态度坚决，明确表示香港普选必须符合宪法和香港基本法的规定，并强调中央政府对香港的全面管治权。中央政府谴责示威者的行为并警告他们不要继续破坏香港的社会稳定和经济繁荣，但并没有直接介入对事件的处理。在非法“占中”清场的过程中，特区政府始终处于第一线，中央政府则保持高度克制，选择将处理事务的主导权交给特区政府，并强调特区政府在处理此类事件时的责任和能力，支持特区政府采取必要的措施维护社会秩序。但激进反对力量将中央政府的克制看作“软弱”，继续无视中央权威，对中央维护香港特区繁荣稳定和主导未来政治发展的决心进一步误判。非法“占中”与“修例风波”的发生存在着联系，是政治对抗“路径依赖”的体现。
从2003年到2014年，中央全面管治权的授权—自治行使路径受到的压力越来越大。这一方面表现为中央政府的权威不断受到挑战，另一方面则表现为特区政府特别是行政长官常常扮演着“夹心板”的角色。特区政府既要对中央政府负责，还要承受来自立法、司法部门以及反对派媒体的巨大压力，这无疑会拖累行政长官及其团队的决策和施政效率，进而影响到某些重大公共计划的实施。但从另一角度来说，尽管这一阶段的政治对抗给特区政府施政带来巨大压力，也不断尝试触碰“一国两制”的底线并挑战中央的全面管治权，但其民粹化街头暴力的范围是有限的，香港的政治、经济和社会秩序总体上是可控的。
（二）“修例风波”：授权—自治路径隐患的总爆发
2019年“修例风波”爆发，引发了长时间的示威抗议和社会动荡，政治对抗演变为街头暴力，让社会撕裂和政治对抗变得愈发严重，陷入恶性循环；同时，外部干预进一步加剧香港的困境，单凭特区政府根本无法在短期内恢复社会政治秩序。“修例风波”深刻暴露了授权—自治路径制度建设中存在的隐患，在挑衅中央权威的同时，还使特区政府在一定时期内失去了有效治理的能力，这是中央政府无法容忍的。
“修例风波”本质上是法律技术性问题被高度政治化，跟部分政客和反对派的危言耸听有直接关系，他们长期所建构的一套叙事框架、对中央权威和“一国”原则的抹黑成为政治动员的利器。此次条例修订能产生如此巨大的影响，反映了香港反对势力横行无忌导致社会高度政治化的现实。特区政府也在多个场合对修例做了解释，并增加了对于引渡的限制与司法审查条款。然而，这仍旧无法阻止大规模街头政治运动的出现，运动事实上成为“民主”名义下的政治对抗。特区政府2019年9月宣布撤回修例并没有能够平息抗议浪潮，这反映出“修例风波”的真正目的并非（或并不只是）反对“修例”。随着“港独”口号的提出，“修例风波”的真正目的逐渐浮出水面。“修例风波”是对于香港管治权的争夺，目的在于通过各种非法暴力手段使香港陷入失序，最终破坏中央全面管治权的授权—自治路径；也有部分人希图通过挑衅逼迫中央向香港“派兵（武警）”，从而引发美西方外部势力介入香港内部事务，并通过制裁等手段打击特区政府与中央政府。
从直接原因来看，“修例风波”愈演愈烈与不良媒体虚假报道和暴力反对组织横行关系密切。就连美国媒体彭博社（Bloomberg）也承认香港在当时没有限制假新闻的法律，在可疑信息泛滥的同时，市民对整个特区政府的信任也在不断下降，助长了舆论的两极化。这场“风波”相比于以往各项政治运动更加“去中心化”，但参与者表现出高度的组织性和纪律性，在行动中展示了相当的协调性。
“修例风波”的一系列原因与表现，都指向这样一个结论：特区政府不仅难以处理长久以来的相对“和平”的政治对抗，甚至已不能独自应对香港的政治暴力和社会失序。在相关行动已严重挑战国家主权和安全底线、授权—自治路径出现暂时失灵的情况下，中央政府只有通过直接路径来行使中央全面管治权。
三、2020 年香港国安法：直接路径“止暴制乱”
香港特区虽然享有高度自治，但首先是中国的一部分，必须考虑到宪法、基本法与中央全面管治权等主权性约束条件。“修例风波”的组织者们将“两制”与“一国”对立，并拉拢外部势力实施干预，触及了国家安全的底线。中央既没有在压力下选择“让步”，也没有如某些不怀好意之人所言“派兵平乱”，而是史无前例地通过中央全面管治权的直接行使为香港制定一部“全国性法律”，一定程度上填补了对香港全面管治权的长期事实性缺位，由此迅速实现“止暴制乱”。
（一）中央主导的国安立法及其考量
在极端分子挑战国家主权和安全底线且特区政府无法有效恢复秩序的危急时刻，中央政府的唯一选择是通过全面管治权的直接路径强势划定底线，先谋求恢复秩序的前提，再寻求修补授权—自治路径的方法。2019年10月28日，党的十九届四中全会在北京召开，会上首次针对香港“修例风波”提出“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”的要求。2020年5月，十三届全国人大三次会议通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。随即，全国人大常委会紧锣密鼓拉开了立法工作的序幕，并就法律草案开展多方咨询。2020年6月18日，《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（草案）》由委员长会议提请十三届全国人大常委会第十九次会议审议。2020年6月30日，十三届全国人大常委会第二十次会议表决通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，并由国家主席习近平签署的第49号主席令予以公布，当天纳入香港基本法附件三正式在香港生效。
值得注意的是，这是由中央政府主导的香港国安立法，整个法律的起草和制定都没有经过香港本地的政权机关。中央主导香港国安立法是必要之举。其必要性在于“修例风波”暴露了香港特区在应对有关危机时可能存在缺乏法律抓手的问题，必须有一个统一的法律依据和治理工具；也在于香港基本法第二十三条规定的特区政府自行立法因“反对派”重重阻挠始终未能落实，必须由中央依据宪法和基本法进行香港国安立法。这也是中央全面管治权的题中应有之义：一方面，中央主导香港国安立法是中央直接行使的权力，这一权力本就属于中央事权；另一方面，中央根据情势适当调整了（但非收回）香港特区在本地国安立法方面被中央授予的权限范围。
2003年香港本地国安立法被迫搁置后，尽管有人提议中央可以根据香港基本法第十八条直接在基本法附件三中引入内地的《国家安全法》，但当时香港社会普遍认为，香港本地部分法律法规也可以用来惩处危害国安的行为，按照第二十三条精神在适当时机香港自行就国家安全事宜立法也是对“一国两制”最好的诠释。最重要的是，中央也一度对香港本地国安立法的成功推进抱有信心。然而，2019年的“修例风波”及其后果表明第二十三条立法所可能面临的抵制已远超过2003年；同时若不进行国安立法，其后续风险同样将大幅增长。外加从法律层面说，当时情势下2020年9月香港立法会将改选，而从2019年11月香港区议会选举结果看，选情对“建制派”而言非常不乐观；一旦“泛民”或“反对派”控制新一届立法会，推动相关立法则更是难上加难。总之，中央对香港短时间内自行国安立法信心大幅下降，而国安立法又势在必行。出于上述考虑，中央选择通过全国人大及其常委会行使国家安全立法权，以“全国人大决定+全国人大常委会立法”的组合形式，为香港制定了一部涉及国家安全的全国性法律。正如时任香港特首林郑月娥所说：
过去23年，香港在实践“一国两制”时，未能认真处理好“一国”和“两制”关系，香港特区未能完善国家安全制度并就基本法第二十三条立法，没有做好国家历史和民族文化的宣传教育工作，未能有效深化和促进好中央和香港的发展关系，导致香港出现危机。
当然，作为一部全国性法律而非香港特区的法律，香港国安法的内容并没有涵盖基本法第二十三条中涉及的所有危害国安的罪行。同时，中央主导香港国安立法不过是对于特区高度自治权中部分权力范围的调整，并不是收回或废除。中央多次表示香港国安法的通过实施并不是代行基本法第二十三条的本地立法权，香港国安法的第七条也督促香港特别行政区“应当尽早完成香港特别行政区基本法规定的维护国家安全立法，完善相关法律”。也就是说，即便中央主导了香港国安立法，香港特区仍需履行二十三条立法的责任，且中央对此立法责任具有监督权。从这一条便可看出，中央政府直接行使权力绝不是为了“侵蚀自治”，而恰恰是为了修补授权—自治路径中的漏洞和隐患；其最终目的并非有些人宣扬的“只要‘一国’不要‘两制’”，而是既要“一国”又要“两制”，充分支持和尊重香港特区的高度自治。
（二）香港国安法对中央全面管治权的落实效果
作为在“总体国家安全观”指导下制定的法律，香港国安法在香港陷入失序难以自拔时出台具有重要意义。首先，它标志着中央政府对于全面管治权的进一步巩固，对于加强中央权威并全面准确地贯彻“一国两制”、支持香港特区依法行使高度自治权具有重大意义。其次，其制定填补了香港特区国家安全法体系长期存在的漏洞，使国家安全立法得到系统化建设，为在特区维护国家安全提供了更可靠的法律依据。同时，香港国安法也有助于维护香港的繁荣稳定，为维护香港居民享受的法治、自由和权利提供了坚实基础。
关于香港国安法实施以来的综合效果特别是该法与香港普通法的规范融合问题，学界已作了十分充分的探讨，本文则聚焦于香港国安法对于落实中央全面管治权的具体效果。香港国安法通过明确国安权责、强化执法力量、明确罪行标准和促进司法公正四个方式实现了上述效果，其中前两个是对维护国家安全力量的强化，后两个则旨在削弱危害国家安全的势力。
1. 明确中央与特区在维护国家安全方面的权责关系
根据香港国安法第三条规定，中央人民政府对香港特别行政区有关的国家安全事务负有“根本责任”，香港特别行政区则负有维护国家安全的“宪制责任”，应当履行维护国家安全的职责。在特区政府层面，特区行政机关、立法机关与司法机关应当依据香港国安法和其他有关法律规定“有效防范、制止和惩治危害国家安全的行为和活动”。同时，根据该法第十二条规定，香港特区设立维护国家安全委员会（以下简称“香港国安委”），负责特区维护国家安全事务，承担维护国家安全的“主要责任”。
这里“主要责任”的内涵在于，香港国安委作为特区层次内最高的维护国家安全的领导机构，负责在维护国家安全领域制定政策、推进法律和制度建设、协调重点工作和重大行动，统一领导特区设立的执法和司法机构，对香港的绝大部分（该法规定特殊情况除外）涉及国家安全的案件负责，是香港维护国家安全的主要力量，因此其承担的是“主要责任”。而“宪制责任”的内涵则在于：香港特区作为中央授权的高度自治的地方，特区的行政机关、立法机关与司法机关都要依据香港国安法和其他有关法律的规定来履行维护国家安全的职责，这是宪法和香港基本法规定的责任，具有宪制性，因此特区整体承担的责任是“宪制责任”。而为了保障特区政府更好地履行维护国家安全的职能并免受掣肘，该法第十四条还强调香港国安委的工作“不受香港特别行政区任何其他机构、组织和个人的干涉，工作信息不予公开”，其决定“不受司法复核”。与香港特区有关的国家安全事务应当视为整个国家安全事务的一部分；就权力关系而言，对国家安全事务的管辖属于中央全面管治权的范畴，而特区的高度自治权包括维护国家安全权力在内也都是源自中央授权。
2. 健全与强化维护国安方面的执法力量
在国安法通过之前，香港特区没有专门的执法机构和执法力量来处理国家安全问题，这导致在“修例风波”期间无法有效打击部分暴力行为。例如，尽管警方逮捕了一些暴徒，但由于缺乏相关的起诉和审判法律依据，许多暴徒最终又被司法机关释放。没有明确的执法机构和法律框架，使得对暴力行为的打击无法得到有效的支持和实施，这为暴力分子提供了逃避惩罚的空间，也严重削弱了香港的社会秩序和安全稳定。
除了香港国安委，香港国安法还设立了中央驻港国安机构，并监督特区政府成立专门的执法机构。即中央人民政府在港设立维护国家安全公署（以下简称“驻港国安公署”），香港警务处则设立维护国家安全的内部专门部门（后经特区政府研判后在警务处下成立了国家安全处，以下简称“港警国安处”）。港警国安处负责人是由特首在“书面征求”驻港国安公署意见后任命的，体现了其高规格。港警国安处的具体职责包括收集情报、采取有关行动、调查有关案件、进行调查审查以及承办香港国安委交办的有关工作等内容。从组织结构上来看，港警国安处由于设立在警务处之内，不仅拥有本部门内的执法队伍，而且可以在必要时充分动用整个警务处（及其下辖纪律部队）的执法力量，产生类似内地“公安—国安协同配合”的效应，形成维护国家安全执法的合力。
驻港国安公署作为中央派驻香港的机构，其人员由中央人民政府维护国家安全的有关机关联合派出，机构和人员依据该法执行职务的行为，不受特区管辖，经费由中央财政保障，这对于在港维护国家安全有着重要意义。一方面，在特殊情况下，驻港国安公署可通过必要的法定程序对有关案件直接行使管辖权；另一方面，驻港国安公署还可与中联办、外交部驻港特派员公署、驻港部队构成新的驻港机构体系形成工作协同，也可与香港国安委以及港警国安处建立协作机制，加强信息共享和行动配合。这使得中央政府既能对香港国安的执法力量进行赋能，也可以在类似“修例风波”等极端情况下直接行使权力，而这也是中央全面管治权的题中之义。
3. 明确罪行标准，打击危害国家安全罪行
在明确主体权责、强化执法力量的基础上，维护国家安全的下一个前提便是如何精确识别并打击犯罪。为实现这一目标，明确涉及危害国家安全的罪行及标准便十分重要，因此香港国安法明确了“分裂国家罪”“颠覆国家政权罪”“恐怖活动罪”以及“勾结外国或者境外势力危害国家安全罪”，对阻止敌对力量争夺香港管治权具有很强的针对性。
首先，全面涵盖了分离主义的“和平”形式。香港国安法第二十条规定，任何人组织、策划、实施或者参与实施旨在分裂国家、破坏国家统一行为之一的，“不论是否使用武力或者以武力相威胁，即属犯罪”，该法规定的有关犯罪行为包括将香港特区从国家分离出去、非法改变香港特区的法律地位以及将香港特区转归外国统治。在“修例风波”期间，香港警方对明显的严重暴力行为尚可依据有关治安法律采取行动并勉强应对，对于非法集会和游行当中打着“和平”旗号的反中乱港和香港分离主义分子，尽管其口号和话语越来越激进，不断尝试挑战国家主权安全和“一国”底线，但香港警方并没有明确的法律依据来对他们采取相应行动。香港国安法不仅打击“港独”分子目前仍没有能力采取的直接分裂国家行动，而且把那些打着“和平”旗号行分离主义之实的行动定义为犯罪，大大压缩了分离主义的生存空间，对分离主义势力形成了强大威慑，未来也将彻底扭转中央和港府曾在“修例风波”中面临的被动局面。
其次，明确了颠覆国家政权罪的定义和处罚。该法指出，任何人组织、策划、实施或者参与实施以武力、威胁使用武力或者其他非法手段旨在颠覆国家政权行为之一的，即属犯罪：第一，推翻国家根本制度；第二，推翻中央或香港特区的政权机关；第三，严重干扰、阻挠、破坏中央或香港特区的政权机关依法履行职能；第四，攻击、破坏香港特区政权机关履职场所及其设施，致使其无法正常履行职能。在实践中，反中乱港分子基本上没有能力实施前两种颠覆行为，但是“修例风波”中第三、第四种行为极为常见。由于当时尚未有香港国安法，香港的执法力量缺乏在具体情境下合用的法律，警方在反应速度、执法力度和执法手段上都受到限制。
再次，针对“修例风波”显示出前所未有的“国际化”特征，第二十九条明确了“勾结外国或者境外势力危害国家安全罪”的定义，列举了包括勾结境外势力武力威胁国家安全、严重阻挠中央和特区法律和政策的实施、操控和破坏香港选举、制裁香港和国家、通过非法方式引发香港居民对中央或特区的憎恨等多种行为，堵住了反中乱港分子利用外部势力危害国家安全的漏洞。
最后，明确了为胁迫中央、特区政府或国际组织或者威吓公众以实现政治主张的“恐怖活动罪”，包括针对人的严重暴力，爆炸、纵火或“投毒”，破坏交通或者电力、燃气等易燃易爆设备，以及严重干扰和破坏社会公共服务等活动。在“修例风波”中，反中乱港分子一方面制造声势浩大的活动想让香港警方投鼠忌器，另一方面则妄图“携民主以令中央”，打着“民主”乃至“正义”的幌子掩盖非法暴力的本质，使香港警方面临很大的舆论压力。而在香港国安法实施以后，该罪行触犯香港特区刑法，反中乱港分子只要其行为严重干扰社会秩序——不论其以何种名目和方式，都难以逃脱法律的制裁。
4. 增进行政与司法机关的协同，保障公正司法
要实现维护国家安全、维护香港秩序的目标，需要有清晰的责任、有力的领导和执法机构以及明确的罪行标准来赋权执法机构采取行动，特别是对涉案人员进行控制或拘捕。公正的司法也必不可少，这就需要明确检方与法官的责任，并与警方以及行政机关形成配合。香港历次抗议活动特别是“修例风波”期间，多次出现“警方抓人，法官放人”的事件，这在长乱港分子志气的同时，严重打击了警方前线执法人员的士气。很多原本决心止暴制乱的一线警官表示，即便警方和律政部门已搜集到“黑暴”嫌疑人违法犯罪的相关证据，一些法官还是以各种理由将其轻判甚至无罪释放，这让他们在下一次执法中无所适从，甚至丧失信心。
针对上述情况，香港国安法第十八条规定，香港特区律政司应设立专门的国家安全犯罪案件检控部门，负责危害国家安全犯罪案件的检控工作和其他相关法律事务。在部门的人员方面，检控官由律政司长征得香港国安委同意后任命，检控部门负责人则由行政长官任命，行政长官任命前同样须书面征求驻港国安公署的意见。在财政安排方面，国安法规定特区政府财政司应当从政府一般收入中拨出专门款项支付关于维护国家安全的开支，并核准所涉及的人员编制，而不受特区现行有关法律规定的限制。该法还规定负责处理危害国家安全犯罪案件的法官应由特首指定；但凡有危害国家安全言行的法官，都不得被指定审理危害国家安全犯罪的案件；在获任指定法官期间，该法官如有危害国家安全言行，同样要被终止指定法官资格。这就对国安方面的司法人事与财权提出了明确规范，增进了行政与司法机关的协同；而对于国安案件的检控、审判，也在特区政府层面乃至中央与特区关系层面得到统一。
四、双重行使路径的相互支持与双层国安立法模式的形成
（一）中央全面管治权的双重行使路径及其相互支持关系
香港国安法是落实中央全面管治权至关重要的一步，中央也正是以维护国家安全责任为抓手，重新理顺了中央与特区的关系，特别是在涉及“一国”方面事务上的关系。由于“修例风波”所暴露的授权—自治路径的隐患，相较于香港基本法等其他适用于特区的全国性法律，香港国安法更加彰显“中央集权”的特质。加拿大英属哥伦大学法学学者程洁认为，香港国安法的制定意在树立国家观念和国家权威，促进国民认同，同时排斥境外政治干预影响。然而，由于学术训练经历以及西方受教育背景等因素，一些港台和海外学者习惯于将“一国两制”的发展直接套进某些现成的概念中进行粗线条的叙事，这给全面、正确理解中央全面管治权两条路径之间的关系带来很大的理论阻碍。尽管也有少数文献在探讨香港政治发展时论及国家与中央的角色，但这些研究主要从“干预”（intervention）的角度切入，将中央与香港（特区）视为两个相对冲突而非一致的实体。也就是说，这类研究倾向于否定中央政府在“一国两制”和香港政治发展过程中的主导权，并放大中央与香港之间的差异，倾向于对中央的角色持怀疑态度。在这种理论范式之下考察中央全面管治权两条路径，很容易得出两者具有负相关关系的结论，这又回到了“侵蚀自治”说的窠臼。
事实上，如果仔细比较香港国安立法前后的“一国两制”运行效果，就会发现中央全面管治权的直接路径和授权—自治路径相互支持的关系。在国安立法前，维护国家安全的漏洞迟迟得不到修补，授权—自治路径遇到越来越大的阻力，这又给中央政府对港直接行使权力带来较大压力，也是中央对港举措一度保持高度克制的原因之一。在“修例风波”肆虐和授权—自治路径暂时性失灵的背景下，香港国安法作为中央政府主导的立法，是中央直接行使权力的结果，但其目的和效果不是仅仅强化直接路径，而是同时推动授权—自治路径的修补。
因此，从中央全面管治权的行使路径来看，授权—自治路径的稳定有效有利于减少中央压力、保障直接路径的通畅，而直接路径的强化和建设反过来有利于推动授权—自治路径的修复和巩固，这便是两条路径的相互支持。从中央全面管治权的实际运行过程来看，直接路径和授权—自治路径之间的关系呈现出负反馈的特点：当授权—自治路径过于无力或遇到重大阻碍时，中央政府会通过直接路径促进授权—自治路径的恢复和建设；当授权—自治路径制度稳固、运转良好时，中央对直接权力的行使会自然回到非必要不使用的自我克制状态，这样一来两种路径便可实现良性循环，也真正维护了“一国”与“两制”，是中央政府和特区都乐于看到的局面。
（二）第二十三条立法与双层国安立法的意义
在实现良性循环的过程中，中央政府以香港国安立法为核心的一系列举措是第一步，香港特区政府完成第二十三条立法则是第二步。无论是2020年香港国安立法还是2021年香港选举制度改革，相关举措由中央主导，对中央全面管治权的直接路径和授权—自治路径都起到强化作用，而为了更好地贯彻“一国两制”、推动授权—自治路径中自治环节的建设，中央维护国家安全之精神在落地香港过程中仍需特区政府及香港社会的作为和贡献。依法推动香港基本法第二十三条立法落地，便是修补授权—自治路径的关键。2024年3月19日香港特区《维护国家安全条例》（以下简称《条例》）全票通过，标志着香港履行维护国家安全宪制责任取得重大进展，补齐了特区维护国家安全制度机制的短板，构建了一种双层国安立法的模式。此后，香港特区政府拥有了打击极少数危害国家安全的违法犯罪分子的有力武器，更有能力保护绝大多数人的人权自由，这对新时代“一国两制”事业行稳致远有重大意义。
第一，重点打击与预防相结合。“修例风波”给香港带来的最直观创伤就是暴力和失序，之所以会发展至该局面，与激进反对势力长久以来的煽动有密切的关系。第二十三条立法吸取教训，对如何打击危害国家安全的暴力和煽动进行了细致规定。在打击暴力方面，根据《条例》第15条d款，任何人因“意图危害”或“罔顾是否会危害”中国的主权、统一或领土完整或特区整体的公共安全，而在特区作出暴力作为，即属“叛乱”，一经公诉程序定罪，可处终身监禁。第49条又规定，任何人意图危害或罔顾是否危害国家安全而损坏或削弱公共基础设施即属犯罪，可处监禁20年。其中“公共基础设施”包括所有权或使用权属于中央或特区政府在内的各项设施，如办公处所、公共交通工具或设施（包括机场及相关设施）。而在打击反华宣传方面，《条例》第19条规定，煽惑香港特区公职人员放弃拥护《基本法》及放弃向特区效忠即属犯罪；第23条对“煽动意图”进行了详细说明，规定如果行为、文字或刊物意图引起对宪法、政体、国家机构或中央驻港机构的憎恨、藐视，意图引起对特区宪制秩序、行政、立法或司法机关的憎恨或藐视，意图煽惑任何人企图不循合法途径改变中央就特区依法制定的事项或在特区依法制定的事项，引起憎恨，煽惑暴力以及不遵守、不服从法律的行为等，都适用于“煽动意图”的相关罪行。对于符合上述条件的作为，第27条进一步规定了执法人员具有（必要时使用合理武力）采取行动的权力。
第二，全方位遏制境外反华势力对香港事务的干预。《条例》导言第5、6条对“境外势力”及“勾结境外势力”的涵义作了十分详尽的定义，其中“境外势力”既包括外国政府、境外当局、境外政党、境外其他政治组织、国际组织，也包括公司、非公司团体在内的上述组织关联实体。另第9条规定，除非条文另有规定，否则《条例》所订的罪行适用于在特区的所有人；如某罪行具有域外法律效力，该域外法律效力在相关的部内订定。总览《条例》，在涉及具体罪名的第2部至第6部中，每一部都至少有一条涉及域外法律效力的条款。此外，《条例》第6部专门针对“危害国家安全的境外干预及从事危害国家安全活动的组织”进行规定，如第52条规定任何人意图带来干预效果而配合境外势力作出某项作为，且在作出该项作为时使用不当手段，即属犯罪；其中“带来干预效果”包括影响中央政府或特区行政机关制定或执行任何政策、措施或其他决定，影响立法会、法院执行职能、干预选举程序，损害中外之间、中央与特区及其他地区之间、特区与中国其他地区之间以及特区与任何外国的关系等；“使用不当手段”则包括失实陈述、暴力、（威胁）损毁他人财产或名誉、使他人受到心理伤害等。《条例》对有关部门识别、遏制境外势力及其干预提供了充足的法律工具，正如特区政府中央政策组首席顾问刘兆佳表示的：“随着香港国安条例补上香港维护国家安全的短板，美西方外部势力和反中乱港势力肆无忌惮破坏香港繁荣稳定、损害市民利益福祉的风险将得到有效遏制。”
第三，注重保护人权、执法人员与营商环境。在保护人权方面，《条例》对“具煽动意图的作为”的规定并非禁止不同意见的表达，而是禁止那些煽动敌意、憎恨、藐视乃至鼓动叛离的作为。第23条（3）（4）款指出，如果以改良为目的对制度、宪制秩序以及相关机构和机关的事宜提出意见，或通过合法途径尝试劝说相关机构改变已经决定的事项，则不属于“煽动意图”之列。第56条（2）款又指出若有足够证据证明被告人并非代境外势力行事，或控方没有提出足以排除合理疑点的相反证明，则不予定罪。在保护执法人员方面，《条例》第118条与《个人资料（隐私）条例》相配合，明确打击非法披露处理涉及国家安全的案件或工作人员隐私或对其骚扰的罪行。在保护营商环境方面，第60条规定保安局局长有权对从事危害国家安全活动的“任何组织”发布禁止运作的命令，但其中第3条（a）款也强调符合《公司条例》相关规定的公司不在上述被规范的组织之列。即使对于被规范的组织，第60条（4）款也规定了保安局局长必须给目标组织进行陈词的机会，否则不能发布禁止运作的命令。另外，第90至97条是一系列针对潜逃者的识别和制裁规定，赋权保安局局长可就潜逃者相关的资金、不动产、合资企业、职业资格、董事职位、特区护照等进行处理；不过，对于资金、不动产和合资企业，保安局局长有权在确保不会不利于国家安全的情况下批予特许。由此可见，在维护国家安全的底线之上，《条例》同样考虑了对合法商业活动的保护。
第四，注重维护国家安全与健全特区法律体系的衔接。香港国安法是以“全国人大决定 + 全国人大常委会立法”的形式出台的，是中央政府在香港社会危急时刻用以止暴制乱的兜底法律工具，因此立法呈现出“宜粗不宜细”的特点。相较之下，第二十三条立法属于特区本地立法，且立法启动时本土政治环境已经得到有效改善，因此其侧重点不在于短期“猛药去疴”，而在于维护好国家安全和中央权威的同时促进新法律与特区既有法律体系的适应和衔接。在更好维护国家安全和配合香港国安法层面，《条例》不仅在“弁言”部分进行了详细说明，其第110条还规定行政长官会同行政会议可订立附属法例以更有效实施香港国安法、《条例》和全国人大及其常委会的相关解释。此外，第111条还规定为了配合中央驻港国安公署落实香港国安法、落实中央为维护国家安全发出的指令，行政长官可向特区政府内任何部门或公务人员发布行政指令。在促进新法与特区既有法律体系的衔接方面，《条例》既有直接引用《选举条例》《社团条例》《公安条例》等既有法律中意涵界定的部分，也有对《裁判官条例》《刑事诉讼程序条例》《区域法院条例》等法律中个别条款在涉及危害国家安全案件的适用性的调整，还有对特区既有法律的系统性修改——《条例》第9部直接修改的法律条例涉及《刑事罪行条例》等共28部之多。
五、结论与讨论
第二十三条立法以及双层国安立法模式的重大意义在于促进了中央政府从“被动克制”、“主动作为”再到“主动克制”的转换。“被动克制”主观上表现为中央政府在保持克制的同时越来越倾向于通过直接路径行使全面管治权，客观上表现为相关政治信号在传输过程中具有模糊性。而随着授权—自治路径的漏洞得到修复，“维护国家安全底线”的信号被特区政府通过立法形式清晰传输给香港社会，特区政府与香港内部各团体的互动将更容易在明确的规则之内进行，这对于促进香港社会内部健康交流和相互理解具有重要意义。与此同时，中央政府也将更安心扮演兜底角色，这正是中央提出保证“一国两制”不走样的用意，也是香港卸下包袱由治及兴的契机。
纵观香港回归以来的“一国两制”实践，中央通过直接路径采取一系列行动是在第二十三条立法久推不动、香港政治社会发展遭遇重大危机的情境下发生的，中央政府通过香港国安立法、修改香港选举制度等措施划定底线、明确预期，非但不是“侵蚀自治”，反而推动修复了授权—自治路径中漏洞，为香港的高度自治、由治及兴提供了政治和法律保障。以李家超为行政长官的第六届特区政府自2022年组建以来，主动承担责任推动第二十三条立法落地，得到中央政府的充分肯定，也是中央全面管治权两条路径相互支持、实现良性循环的有力证明。
来源 | 《中央社会主义学院学报》2025年第1期（作者马振昊、郝诗楠，马振昊系北京大学政府管理学院博士研究生；郝诗楠系上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授。）