摘要
当前，我国城镇化进程已经由“加速期”的前半程转向“加速期”的后半程，逐渐向城镇化“成熟期”过渡；城市体系的格局也发生了深刻转型，城市体系由“金字塔型结构”向“纺锤型结构”转变，城市群成为城市体系的重要形态。与此同时，城镇化进程也出现了诸多新特点，如城镇化动力机制转换、城乡二元体制制约、城市扩张与收缩并存、部分区域面临“收缩型发展”难题以及城市品质提升需求显著等。为此，可从以实体经济为依托营造新动能、深化户籍制度改革、构建多层次城市功能体系、优化“人口—要素—产业—公共服务”结构、探索人口流出地区发展新模式以及提升城市品质与治理能力等方面着手，深入推进以人为核心的新型城镇化，加快构建大中小城市协调发展格局。
关键词：新型城镇化；阶段定位；城市体系；演化趋势；“以人为核心”；户籍制度改革；城市治理
党的二十大报告提出，要深入实施新型城镇化战略，“推进以人为核心的新型城镇化”和“构建大中小城市协调发展格局”。党的二十届三中全会就健全推进新型城镇化体制机制作了一系列部署。学习贯彻落实党的二十大和二十届三中全会精神，推进新型城镇化进程，需要准确把握当前我国城镇化进程所处的阶段定位，对城镇化未来走势和城市体系未来演化趋势作出科学测算，着力应对城镇化加速期进入后半程中的问题和挑战。
一、中国城镇化进程的阶段定位及未来走势
根据国际经验，随着经济发展水平的提升，城镇化率大致呈现先缓慢上升、再加速上升、最后趋于平稳的变化规律。从城镇化进程的演进阶段来看，大体上可以将新中国成立以来我国的城镇化进程划分为三个阶段：第一个阶段为“城镇化起步期”，大致对应于新中国成立到1990年代中期。第二个阶段为“城镇化加速期”，从1990年代中期预计到2035年前后。第三个阶段是2035年之后，城镇化率达到较高水平之后速度放缓，进入“城镇化成熟期”。其中，“城镇化加速期”又可以分为两个子阶段，本文将前一个子阶段（1990年代中期到2016年前后）称为“城镇化加速期”的前半程，将后一个子阶段（2016年前后到2035年前后）称为“城镇化加速期”的后半程。
新中国成立之初，我国总体上还是一个农村社会和农业生产占主导的国家，城镇化率水平很低，大约只有10.6%的人生活在城市。计划经济时期，人口流动受到严格限制，城镇化率在大约三十年的时间里仅升高了7.3个百分点，1978年时达到17.9%。改革开放以来，我国城镇化进程逐步加快。1980年到1995年，常住人口城镇化率由19.4% 提升至29.0%，年均提高0.64个百分点。尤其是进入1990 年代中期之后，城镇化进程进一步加速：1995年到1999年，常住人口城镇化率由29.0% 提升至34.8%，年均提高1.44个百分点；2000年到2009年，常住人口城镇化率由36.2% 提升至48.3%，年均提高1.35 个百分点；2010年到2019年，常住人口城镇化率由50.0% 提升至62.7%，年均提高1.42 个百分点。截至2022年，我国常住人口城镇化率达到65.2%，在全球41 个人口超过1000 万人的国家或地区中，位列第23。
在计划经济时期，由于人口流动受到严格管制，区分常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的意义不大。改革开放以来，与常住人口城镇化水平的快速提升形成鲜明对照的是，户籍人口城镇化率在较长一段时期内上升速度较为缓慢，导致两者之间的缺口逐步拉大。如图1 所示，1982年户籍人口城镇化率仅比常住人口城镇化率低3.5个百分点，这一缺口到1990年已经扩大至5.5个百分点，2000年进一步扩大至10.1个百分点，2010年两者的缺口达到15.9个百分点。截至2021年，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距已高达18.0个百分点。这意味着，在城市长期居住但户籍状态为农业户籍的人口总量多达2.5亿人。
图2展示了全球41个人口超过1000万人的国家或地区1960年至2022年城镇化率与购买力平价人均GDP 的对数值之间的关系。图中颜色较深的点代表中国，颜色较浅的点代表除中国以外其他40个人口超过1000万人的国家或地区。图中的“S 型”曲线是用Logistic函数拟合的除中国以外其他40个人口超过1000万人的国家或地区的城镇化率与购买力平价人均GDP 的对数值之间的关系，这条曲线较好地拟合了城镇化率随经济发展水平先缓慢上升、再加速上升、最后趋于平稳的变化规律。曲线上每个点，大致可称为经济发展不同阶段所对应的城镇化率的“国际经验水平”。可以看出，中国的实际城镇化率在1970年之前基本符合国际经验水平，此后长期低于国际经验水平，且缺口逐渐拉大，2000年两者差距扩大到超过10个百分点。此后，中国实际城镇化率与国际经验水平之间的缺口逐步收窄，到2022年，中国城镇化率实际值仅比国际经验水平低3.7个百分点。
本文基准情形下的预测结果显示，从2022年到2035年，我国常住人口城镇化率仍将以年均0.97个百分点的速度逐步上升，13年间累计提升约12.6个百分点。到2035年，常住人口城镇化率有望达到77.9%。此后，城镇化进程进入成熟期，城镇化率在达到较高水平后呈微升态势，预计2040年常住人口城镇化率超过80%，2050年时约为83.1%（见图3）。从城乡人口规模来看，到2035年，城市人口将增加至10.9亿人，农村人口下降至3.1亿人。此后，城市人口数量大体维持在10.9亿人到11.1亿人之间，农村人口数量仍呈下降趋势。到2050年，城市人口数量和农村人口数量分别为10.9亿人和2.2亿人。
与1990年代中期到2016年之间的“城镇化加速期”前半程相比，当前到2035年前后，我国城镇化进程处于“城镇化加速期”的后半程，逐渐向成熟期过渡，城镇化率的上升速度有所放缓。与此同时，当城镇化进入加速期后半程之后，我国还将呈现诸多新特征，如人口进一步向城市群、都市圈地区聚集，部分人口流出严重的城市和农村进入“收缩型发展”阶段，要素流动方向由从农村向城市的单向流动转向城乡双向流动和融合发展，居民对城市品质和乡村品质的向往和要求更加多元化等。
二、中国城市体系的现状特征及未来演化趋势
随着城镇化率的不断提高，我国城市体系也在不断演化。经过改革开放40多年的快速城市化进程，我国城市体系的结构已由“金字塔型”转变为“纺锤型”，城市群逐渐成为主要形态，多中心和网络化的城市体系初步形成，且城市体系的人口重心向南方转移。对我国城市体系演化的预测发现，到2035年，我国城镇人口向大城市集聚的趋势更加明显，新增城镇人口主要流向东部、南方与城市群地区。
（一）中国城市体系的现状特征
在城镇化率不断提升的同时，我国城市体系和大中小城市格局也在不断发生变化（见表1）。
1. 城市体系结构由“金字塔型”向“纺锤型”转变
一是特大与超大城市数量增长迅速，特别是人口在1000万人以上的超大城市从无到有。1982—1990年我国超大城市数量一直为0，在此之后随着城镇化水平的提高，超大城市从无到有，由2000年的3个城市增长至2020年的9个城市。同时，特大城市数量也增长迅速，由1982年的1个城市增长为2020年的29个城市。受改革开放初期我国实施的严格控制大城市规模的城镇化政策影响，1990年以前特大与超大城市数量增速缓慢；在此之后，随着我国城镇化政策放松对大城市规模的限制以及城镇化水平的持续提高，超大与特大城市的数量在2000年之后有了相对快速的增长。
二是大城市逐渐占据主体地位。改革开放以来我国大城市数量稳步提升，特别是人口数量在100万—300万之间的Ⅱ型大城市逐渐成为我国城市体系的主体。具体而言，Ⅰ型大城市数量占比由1982年的0.5% 上升为2020年的15.2%；Ⅱ型大城市数量占比在1982年仅为10.4%，到2000年上升为44.6%，2010年及之后占比均超过了50%，已经成为我国城市体系的主体。大城市数量的上升使得我国城市体系由等级分化更加明显的“金字塔型”结构逐渐转变为人口分布更加合理的“纺锤型”结构，这表明，经过改革开放40多年的发展，我国已经初步形成了大中小城市协调发展的城市体系发展格局。
三是小城市数量显著收缩。改革开放初期乡镇企业的发展促进了小城镇的繁荣，1982— 1990年我国城市体系仍以50万人口以下的小城市为主体。在此期间，尽管小城市数量增长微弱，其数量占比仍然超过了50%。但是，到2000年小城市数量占比已经出现了明显的下降，仅占全部城市数量的15.5%；在此之后小城市数量持续下降，到2020年仅占4.1%。小城市数量的持续收缩与我国城镇化发展进程是一致的。随着城镇化的不断加深，城市常住人口的增加会引起城市规模的扩张，人口也会逐渐向效率更高、规模更大的城市集聚，从而引起小城市数量的下降。
2. 城市群成为当前我国城市体系的重要形态
“十四五”规划提出我国要以促进城市群发展为抓手，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局。为实现这一目标，共规划了19个城市群，具体包括京津冀、长三角、粤港澳、成渝、长江中游等优先提升的城市群，山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等需要发展壮大的城市群，以及尚处于培育发展期的哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。根据2020年第七次全国人口普查数据，2020年这19个城市群涵盖了全国220多个地级及以上城市，约占全国城镇总人口的86%。
在规划上，我国初步形成了多层次的城市群体系：一是世界级城市群。世界级城市群在全球城市体系中承担着重要功能，在我国城市群体系中处于最高等级，目前包括京津冀、长三角与粤港澳大湾区3个城市群。这3个城市群的战略定位都是世界级的，例如，京津冀城市群的战略定位是“以首都为核心的世界级城市群”，长三角城市群的战略定位是“面向全球、辐射亚太、引领全国的世界级城市群”，粤港澳大湾区城市群的战略定位是“充满活力的世界级城市群”。二是国家级城市群。这一类城市群的主要功能是对国内特定区域发挥示范带动作用，除了3个世界级城市群外，其余16个城市群均属于国家级城市群。例如成渝城市群的战略定位为“引领西部开发开放的国家级城市群”、长江中游城市群的战略定位是“中西部新型城镇化先行区”等。因此，当前城市群的发展及其快速崛起正在重塑我国城市体系的基本格局。
3. 初步形成了多中心、网络化的城市体系
随着全国范围内交通基础设施的完善与区域经济一体化程度的加强，一方面，我国形成了多中心的城市发展格局。表1显示，2020年我国城镇人口超过1000万人的超大城市已经有9个，分别为重庆市、上海市、北京市、深圳市、成都市、广州市、天津市、武汉市与苏州市。除了东北地区以外，东部、中部与西部三大区域都存在超大城市；这些超大城市往往依托城市群集中涌现，例如重庆市与成都市属于成渝城市群，北京市与天津市属于京津冀城市群，深圳市、广州市属于粤港澳大湾区城市群，上海市、苏州市属于长三角城市群。这些超大城市都是所在区域的重要增长极，形成了我国多中心的城市体系格局。另一方面，随着城市间人流、物流与信息流更加频繁，我国城市网络化趋势也更加明显。2020年人口在100万—300万人的Ⅱ型大城市数量占比达到了一半，城市体系的扁平化特征明显。特别在长三角城市群以及粤港澳大湾区城市群等部分发达区域，已经初步围绕着中心城市“1小时都市圈”形 成了城市网络体系，城市网络内城市间的直接联系与经济一体化程度都大大加强。
4. 城市人口主要向东部地区集聚，东北地区城市人口逐渐流失，城市体系的人口重心已经转移到南方
改革开放初期，由于我国实施了东部地区率先发展的区域非均衡发展战略，东部地区城市吸引了大量人口流入，其城市人口占比由1982年的39.9%上升至2000年的45.4%；2000年之后，随着我国更加强调区域协调发展战略，相继实施了西部大开发、东北振兴与中部崛起战略，东部地区城市人口占比增速放缓，在2010年达到了46.8%，10年间仅增长了1.4个百分点，并在2020年微弱下降到46.0%。尽管如此，改革开放以来东部地区城市人口占比的总体上升趋势表明，其作为我国城市体系人口重心的地位持续强化。与东部形成鲜明对比的是东北地区，其城市人口占比在改革开放以来呈现出了明显的下滑趋势。在改革开放初期的1982年，东北地区城市人口占比为21.2%，集聚了全国五分之一的城市人口，仅次于东部地区；但到了2000年，其城市人口仅占全国的12.1%，已经明显低于全国其他区域；到2020年东北地区城市人口占全国的7.5%，与1982年相比下降了约13.7个百分点，年均下降约0.36个百分点。东北地区城市在改革开放以来经历了城市人口的最大流失。同时，中部与西部地区城市人口占比在1982 — 2020年呈现出小幅上升趋势，波动不明显（见表2）。
改革开放以来，南方城市人口占比不断上升。改革开放初期，受计划经济时代经济布局的影响，我国城市体系的人口重心在北方，1982年北方城市人口占比为58%，南方城市人口占比为42%。但随着改革开放的深入推进，东南沿海地区的率先发展引起了人口由中西部、东北部向东南沿海地区的大规模迁移。1982—2000年南方城市人口占比出现了快速上升，1990年南方城市人口占比约为50%，并在2000年达到了58%，我国城市体系的人口重心开始转移到南方。2000年之后这一趋势得到进一步增强，2020年南方城市人口占比达到了60%，当前我国已经形成了以南方城市为主导的城市体系。在人口规模更大的头部城市的分布中，南方城市相对于北方城市的优势要更加明显。2020年城镇人口超过1000万的超大城市中，北方只有北京与天津两个城市，其他均为南方城市；在超大与特大城市中，南方城市的数量也要高于北方城市；北方城市仅在中等城市与小城市数量上高于南方城市，这表明南方城市在人口规模上相对于北方城市存在明显优势（见图4）。
（二）中国城市体系的未来演化趋势
本文进一步构建多区域量化空间模型，对我国2035年的城市规模进行量化模拟分析。总体而言，2035年我国城市人口分布将呈现以下三个方面新特征。
1. 人口向大城市集聚的趋势更加明显
测算结果显示，2035年我国城镇人口仍然主要分布在Ⅱ型大城市，其城镇人口占比为26%。与2020年相比，我国城镇人口“纺锤型”分布的基本特征仍然没有改变。但是，2035年Ⅰ型大城市的人口占比由2020年的20%上升到23%，特大城市人口占比由2020年的24%上升到25%，超大城市人口占比由2020年的17% 上升到23%，这表明人口进一步向大城市集聚，特别是向超大城市流动的趋势更加明显（见图5）。
同时，未来我国特大、超大城市数量也将快速增长。2035年我国城镇人口超过1000万人的超大城市将由2020年的9个上升至15个，在2020年基础上新增杭州市、郑州市、西安市等6个超大城市；城镇人口在500万—1000万人的特大城市数量将由2020年的29个增加至2035年的37个；城镇人口在300万—500万人的Ⅰ型大城市数量由2020年的45个上升至2035年的62个。到2035年，我国将有接近70%的城镇人口居住在Ⅰ型大城市、特大与超大城市中。
2. 新增城镇人口将主要流向东部地区、南方地区以及城市群地区
测算结果显示，2020—2035年我国的新增城镇人口中，东部地区城市占45%，中部与西部地区城市分别占25%与22%，东北地区城市仅占8%。从南北方城市来看，南方城市占60%，北方城市占40%。因此，未来东部地区城市作为我国城镇人口主要集聚地的基本格局没有变化，但东北地区城市将会进一步衰退。同时，我国城市体系人口分布重心将加速南移，南北分化可能更加明显。
从城市群来看，2020—2035年我国新增城镇人口中的接近90% 都处于目前的19个国家级城市群，城市群在未来我国城市体系中的主体地位将进一步提升。同时，城市群内部的分化也非常显著。其中，长三角城市群、中原城市群、长江中游城市群、京津冀城市群、成渝城市群、粤港澳大湾区城市群、山东半岛城市群与粤闽浙沿海城市群这8个城市群分别占新增城镇人口的比重均超过了5%；而部分处于发展培育期的城市群，例如山西中部城市群、滇中城市群、黔中城市群、呼包鄂榆城市群、兰西城市群、天山北坡城市群与宁夏沿黄城市群等，占全部新增城市人口的比重非常低，基本在1%左右，这些城市群在未来面临着城镇化动力不足的严峻挑战。
3. 除了北上广深四个一线城市外，其他城市的城镇人口规模都处于2035 年规划上限之内
在国内公布的截止到2035年的城市规划和国土空间规划中，部分城市（主要是国家或者区域中心城市）公布了城市人口规模上限（或者2035年城市人口规模的预测值）。测算结果表明，2035年均衡人口规模超过其规划上限的只有北京、上海、广州与深圳4个一线城市，其他所有城市的均衡城镇人口规模都明显小于人口规模的规划上限。这表明目前大部分城市对其2035年城市人口规模的预测都可能过于乐观，其中差值超过300万人的有郑州市、天津市、长沙市、南宁市、武汉市、西安市、合肥市、南京市、贵阳市和成都市等。由于城市人口规模的规划值与城市公共服务的规划数量密切相关，对于差值较大的城市，需要更加科学地规划城市建设和公共服务供给，否则未来可能会面临利用率偏低的问题。
三、当前我国在推进新型城镇化的过程中面临的挑战
综合考虑城镇化加速期后半程的特征变化，当前到2035年前后我国在推进新型城镇化的过程中需要重点关注以下五个方面的挑战。
（一）城镇化动力机制面临转换
当前我国推动城镇化发展的动力机制面临三方面的新变化。
一是城乡劳动力转移放缓。改革开放以来城乡二元结构转型伴随的农村劳动力向城市转移是驱动我国城镇化最为重要的动力。经过40多年的城镇化进程，2024年我国常住人口城镇化率已经达到了67.0%；随着我国农村剩余劳动力供给越过刘易斯拐点，劳动力城乡转移驱动的城镇化进程将放缓。根据有关的测算，2018年我国绝对剩余劳动力数量为3692万，比2010年下降72.3%；绝对剩余劳动力占比从2010年的44.1%下降到2018 年的20.9%。未来，我国农村绝对剩余劳动力已经相当有限。
二是未来人口总量下降将使城镇化由增量竞争转向存量竞争，城市间人口迁移的重要性上升。“十四五”期间我国已经进入人口负增长阶段，随着农村剩余劳动力转移潜力逐步耗尽，未来城市之间的人口迁移将成为部分城市人口增量的主要来源。这种基于存量人口的竞争将会加剧城市体系的内部差距：一方面，目前在人口规模上已经具备优势的大城市将通过循环累积因果效应吸引更多人口流入，从而可能引起我国城市体系的南北差距进一步拉大；另一方面，当前竞争力较弱、城镇化水平较低的中小城市与小城镇在未来会加速收缩、城镇人口将不断流失，这对推进县域城镇化构成了新的挑战。
三是新发展格局下城市经济增长动能面临转换。改革开放以来我国城市在参与外循环的过程中，通过开展对外贸易、引进外资等方式深度参与全球价值链分工，从而获得了迅速发展；但是，随着国际政治经济环境的变化，如何在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的过程中保持城镇化动能、优化城市体系，成为新的课题。尤其是对于此前以外向型经济为主导的城市而言，亟须探索新的发展模式来重构自身竞争优势。
（二）城乡二元体制对经济社会发展的制约加大，加快推进农业转移人口市民化的迫切性增强
根据国家统计局发布的《2022年农民工监测调查报告》，2022年全国“农民工”总数为29562万人，其中本地“农民工”12372万人，外出“农民工”17190万人，年末居住在城镇的“进城农民工”13256万人。数以亿计的“农民工”虽然为农业户籍人口，但在城市中广泛地分布于制造业、建筑业、批发和零售业、交通运输仓储和邮政业、住宿餐饮业等非农职业。尽管当前农村居民到城市务工就业的制度性障碍已趋于消失，城乡二元结构在劳动力市场意义上已经逐步由分割走向融合，然而在更广泛的社会意义上，城乡二元结构仍然存在，农业户籍人口在劳动力意义上的城镇化未能有效带动其社会生活意义上的城镇化。
这种分割状态对经济社会发展产生的不利影响值得重视。一是“农民工”群体与城市户籍人口在享受基本公共服务和社会保障方面存在巨大差异。大量在城市工作多年的“农民工”在医疗、养老、子女教育、保障性住房等领域仍然没有充分的机会享受到与城市居民同等的基本公共服务和社会保障。二是在经济层面，由于缺乏社会保障，农民工群体的预防性储蓄倾向较高、消费率偏低，成为造成宏观层面总需求不足、国内经济大循环不畅的重要原因之一。三是在社会层面，数以亿计的“农民工”虽在城市工作，但在生活上难以真正融入当地社会，父母配偶子女等家庭成员仍在农村居住生活，对家庭幸福和社会稳定也容易造成负面影响。四是社会舆论中对“农民工”群体的歧视心态仍然较为广泛地存在。
（三）城市扩张与收缩并存导致城市体系协调发展面临新挑战，优化城市体系成为确保国民经济运行活力和效率的一个关键所在
近年来，不同城市的人口增长速度呈现出明显的分化态势。人口由边缘城市向中心城市流动的趋势不断增强，一些城市人口快速增长的同时，另一些城市人口快速收缩，发展不平衡的问题将变得更加突出。对于人口流出方而言，挑战主要体现在：人口流出导致地区GDP、财政收入、固定资产投资等增长放缓甚至出现绝对收缩，人口流失严重的地区面临经济活力下降、房价下跌、城市空心化等。对于人口流入方而言，尽管总体形势更为有利，但也面临着基本公共服务供不应求、城市治理难度加大等挑战。城市人口扩张与收缩并存加剧了我国城市体系协调发展的复杂性：一方面，收缩城市在东北地区的集中可能引起城市体系在板块之间的失衡，未来东北地区城市体系面临着连片塌陷的风险；另一方面，中西部地区中心城市人口的扩张总体上有利于城市体系的协调发展，但也要关注未来东部地区位于城市群边缘区域的中小城市的人口收缩问题，这就需要处理好城市群、都市圈中心城市与边缘城市的协调发展问题。
从国民经济整体来看，人口的地理重塑对非劳动力要素配置和公共服务供给提出了更高的要求。人口的地域流动在经济上包含两方面属性：一是劳动力要素在地域间的流动。由于劳动力要素总是要与其他要素共同配合才能完成生产过程，无法单独发挥作用，人口流动必然会对资本、建设用地指标、能耗指标等其他要素在地域之间的配置产生影响。二是人的消费需求在地域间的转移。其中，一般商品或服务消费需求的转移，依靠市场机制通常能够得到较为高效的回应；而住房、教育、医疗、社会保障等带有公共属性的消费需求的转移，则需要市场之手和政府之手协调配合，共同发挥作用。如果非劳动力要素配置和公共服务供给未能适应人口地理格局变化的新形势，那么国民经济运行的活力和效率就会受到制约。
（四）部分人口流出严重的城市和农村面临“收缩型发展”转型难题
在城镇化加速期的后半程，对于人口流出严重的城市和农村而言，如何避免陷入“产业外迁—人口流出—资产价格下跌—经济萧条”的恶性循环，如何在人口数量减少的同时实现经济社会可持续发展，成为亟需应对的挑战。
一方面，随着人口进一步向城市群和都市圈地带集中，部分人口流出严重的城市也由扩张转向收缩。数据显示，近年来城镇人口收缩的城市数量越来越多。2000—2010年有4.4%的城市出现了城镇人口的下降，而到了2010—2020年出现城镇人口收缩的城市占比上升到了7.8%。同时，城市收缩的空间范围也在扩大，2000—2010年出现城镇人口收缩的城市全部位于中部、西部与东北部地区，其中东北与西部地区城市占比均为46%；而到了2010—2020年有78%的收缩城市位于东北地区，但潮州、汕尾等部分东部地区城市的城镇人口也出现了收缩，这表明我国城市收缩正向更加复杂多样的情况发展。
另一方面，随着城镇化进程的加深，农村地区“弱者沉淀”的现象可能会更加凸显，一些村镇甚至可能出现空心化的现象。人口城镇化的过程，不是农村人口同分布、等比例地向城市转移，而是高度结构性的变迁过程。一般而言，那些在市场经济环境中具备一定竞争力的人更容易通过考学、就业、婚姻等渠道由农村进入城市，而老年人、残障人士等在市场经济环境中处于相对弱势的群体向城市转移的难度更大，概率也更低。这被称为城镇化过程中的“弱者沉淀”现象。在城镇化率达到一定水平之前，农村“弱者沉淀”现象表现还不突出；当城镇化进入后半程之后，随着优势群体不断向城市转移，农村“弱者沉淀”现象将逐步凸显，农村的经济生态和社会生态也随之出现明显改变。
（五）人民群众对城市品质的要求更高、更多元化，城市治理的复杂度明显上升
在城镇化加速期的后半程，随着经济发展、技术进步、人均收入水平提升以及人口代际转型，人民群众对城市品质提出了更高、更加多元化的需求。与以往主要注重面积扩张、大规划建设的高速增长阶段不同，城镇化进入新阶段之后，转变城市发展方式、推动城市品质提升和高质量发展成为更加紧迫的任务。一些老旧城区、老旧小区、老旧街区、老旧楼宇受建造时技术条件和资金条件的限制，加之多年老化折旧，存在设备老旧、功能不健全、使用便利性低、舒适度差等问题，有的甚至出现了安全隐患。城中村在为低收入群体和外来务工人员提供成本低廉的居住服务的同时，也普遍存在环境脏乱差和安全隐患突出等问题。如此等问题，与人民群众对城市品质更高、更多元化的要求形成了鲜明对比，加之城市经济社会形态的快速演化、科学技术的进步、大众传媒的发展，多重因素叠加导致城市治理变得更为复杂。
四、推进新型城镇化、构建大中小城市协调发展格局的路径思考
解决当前我国城镇化进程所面临挑战的关键是要推进以人为核心的新型城镇化，构建大中小城市协调发展格局；重点在于以实体经济为依托为城镇化营造新动能，深化户籍制度改革推进 农村转移人口市民化，优化城市功能体系和全面提升城市治理水平。
（一）以实体经济为依托，供需双侧并重为推动新型城镇化营造新动能
在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的背景下，我国城镇化和城市体系的发展动力将发生重大变化。一方面，要发挥供给侧的产业集聚优势来实现创新驱动发展，推动城市产业体系升级。我国可以利用产业门类较为齐全、产业集聚高效的优势来激励前沿技术创新，推动产品与技术的快速迭代，为城镇化发展注入新动能。另一方面，要发挥我国多层次、超大市场规模优势来重构产业链价值链分工体系，实现内循环主导驱动发展。通过加强新型基础设施建设、推进人的城镇化，来构建城乡一体、全国联动的高标准国内统一大市场，进一步释放“本地市场效应”形成的规模报酬递增收益，提升国内需求对城镇化的贡献度，增强城市产业体系的稳定性与竞争力。
具体而言，未来一段时期我国推动新型城镇化的动力来源可分为以下几种类型：一是双循环共同驱动型。该类型城市主要包括北京、上海、广州、深圳等全球中心城市以及大部分国家中心城市，特点是经济开放度较高，既可以通过外循环在全球范围内配置资源，也在内循环中发挥重要的带动效应；其未来发展的关键是布局科技创新、金融、专业服务等服务全球与全国的高端生产性服务业。二是内循环主导驱动型。该类城市主要包括都市圈、城市群内的非中心城市，可依托中心城市的扩散效应或者城市网络中的节点优势来带动自身发展，通过嵌入城市群或者都市圈的生产网络来承担某一方面的专业化职能。三是内循环驱动型。该类城市主要包括非都市圈、非城市群的中小城市，主要功能是服务本地化需求，其发展的关键是依托本地自然资源、文化资源等不可移动要素优势，发展具有地方特色的专精特新产业。
（二）深化户籍制度改革及配套改革，加快推动农业转移人口市民化
一是深化户籍制度改革。逐步由过去以父母户籍地为原则的、人身依附色彩较重的户口登记制度，转向以个人经常居住地为原则、以人为核心的户口登记制度。在加快落实2022年《“十四五”新型城镇化实施方案》提出的“放开放宽除个别超大城市外的落户限制”“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万— 500万的I型大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策”的基础上，力求逐步全面放开除北上广深一线城市以外城市的落户限制。在我国人口负增长以及城镇化进入加速期后半程的大背景下，除了北上广深四个一线城市以外，未来我国绝大多数城市的人口规模限制政策已无必要，有条件加快放开城市落户限制的节奏，尽快实现人口在除北上广深四个一线城市外的自由迁徙和落户。
二是健全体制机制，为农业转移人口全面融入城市创造条件。促进户籍人口城镇化率向常住人口城镇化率加速收敛，争取到2035年时实现两者趋同。在财政转移支付、基础设施建设投资、建设用地指标分配、机关事业单位编制定额等方面，建立与农业转移人口市民化相挂钩的机制，为加快推动农业转移人口市民化和实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖创造条件。将农业转移人口市民化因素纳入地方政府政绩考核体系。对于少数超大城市，在户籍制度改革难以一步到位的情况下，可加快健全居住证制度，探索“以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩”的基本公共服务提供机制，渐进式推动居住证持有人在医疗、子女教育、养老、保障性住房等方面的实际享有水平与当地户籍居民接轨。此外，要引导全社会形成尊重劳动者、平等对待外来劳动者的风气，以及城市新老居民共建共享的氛围。
（三）构建多层次、多中心、多节点的城市功能体系，推动大中小城市协调发展
构建大中小城市协调发展格局，需要根据不同城市的区位条件、要素禀赋等形成城市间优势互补、分工合理的功能体系。一是协调好不同层级城市的功能分工，形成全球中心城市—国家中心城市—区域中心城市—非中心城市的多层次产业分工体系。城市的功能主要是由其集聚经济的类型所决定的，一般而言，城市集聚经济可分为两类：同一产业的空间集聚即“专业化集聚”，以及不同类型产业的空间集聚即“多样化集聚”。对于高等级城市而言，其辐射、服务的空间范围更大，在功能布局上以多样化集聚为主，例如全球与国家中心城市要布局更多样化的金融、科技创新、专业服务等职能；而区域性中心城市与小城镇等则主要以专业化集聚为主，要专注于某一特定细分产业的发展，避免产业布局上的“贪多求全”。二是推动形成多中心错位发展的城市功能体系。一方面，要优化当前已规划的国家中心城市的功能，避免国家中心城市间的同质竞争，同时做好特大、超大中心城市的功能疏解，充分发挥其对所在区域发展的扩散与带动效应；另一方面，要充分利用好城市群这一抓手，推动城市群中心城市与非中心城市间形成差异化的分工格局，避免资源与要素过度向中心城市集聚。三是打造多节点的城市功能网络，充分利用网络外部性来促进城市体系协调发展。加强交通基础设施建设促进人流、物流、信息流在城市间的流动，使中小城市可依托城市网络上的节点优势来获取资源与要素流动的增值收益。
同时，城市体系的过度分散或者集聚都会导致城市间发展的不协调，构建多层嵌套的城镇体系是促进城市体系协调发展的重要途径。一是避免中心城市的过度集聚与摊大饼式无序扩张，加快特大、超大城市的功能疏解，通过制定激励政策引导产业和人口向次中心城市转移；在特大和超大城市外部培育和建设多个次中心城市，利用特大和超大城市功能疏解过程中的外溢效应加强区域协同联动发展，优化城市体系总体格局。二是积极推动县域城镇化发展。县域作为我国城市体系的最底层，2020年全国有一半的城镇人口居住在县域。因此，要通过建设空间载体平台、特色产业服务平台等一批功能性平台来促进产业与人口向县域流入，促进县域城镇化高质量发展。三是加强多层次交通体系建设。在中心城市、城市群之间打造由航空、高铁连接的快速交通网络，在城市群、都市圈内部形成以城际铁路、轨道交通为核心的“1小时通勤圈”，在城市内部加快公交、地铁等公共交通体系建设，实现产城融合与职住一体。四是积极推动城市间公共服务均等化。优质教育资源、医疗资源向大城市的过度集聚是导致大城市人口过度流入的重要原因。因此，要加强优质公共服务供给，补齐落后地区城市公共服务短板；对于特大、超大的中心城市而言，要积极在次中心城市建设重大基础设施，围绕次中心开发建设新的城市组团来承接来自中心城市的功能疏解，在组团内通过功能分区实现基础设施与公共服务共享。
（四）准确把握协调发展的内涵，根据人口地理格局变化促进“人口—非劳动要素—产业—公共服务”结构优化和良性循环
人口地理格局重塑受到经济发展阶段、产业特性、地区禀赋等多重因素的影响。一是更加深刻地认识人口地理的变化规律。协调发展是遵循客观经济规律、因地制宜、各有所长、优势互补、共同进步的发展，应避免简单地理解为单调齐步、“平均主义”式的发展，实践中尤其要防止千篇一律、削足适履的倾向。既要高度重视人口地理重塑带来的巨大挑战，也应当看到，在人口地理和产业地理重塑的过程中，蕴藏着巨大的结构性红利，激发和释放这些结构性红利，有助于对冲劳动年龄人口数量下降、资本积累速度放缓等总量因素的趋弱，缓解经济下行压力。二是加快推进要素市场化配置改革。顺应人口地理重塑的趋势，促进土地、资本、技术等要素与劳动力要素更高效地匹配，在各类要素的充分互动、相互激发中释放经济活力。注重发挥市场机制在要素配置中的作用，避免政府之手过度干预造成“错配”和效率损失。三是根据人口流动格局的变化，优化农村和大中型城市公共服务供给结构，稳步推进基本公共服务均等化。推动社会保险跨地区转移和异地操作便利化。按照“人财挂钩”“人地挂钩”的总体原则，优化财政转移支付和建设用地指标配置结构。四是更加科学地设计地方政府政绩考核指标。面对人口地理重塑的形势，各级地方政府考核标准在关注GDP、固定资产投资、财政总收入等总量指标的同时，应更加注重人均消费水平、人均可支配收入、人均GDP 等“人均量”指标。
（五）在人口流出严重的地区，加快探索发展新模式，确保经济社会发展质量不滑坡
一是深入研究城市发展的生命周期规律，因地制宜地形成适合不同人口流出城市实际情况的“收缩型城市发展模式”，做到总量减、人均量升，数量减、质量升。二是高度重视农村“弱者沉淀”现象，将应对“弱者沉淀”现象、优化“空心村”治理作为实施乡村振兴战略的重要环节之一，从经济发展、社会民生、精神文明等多个方面积极探索形成适应城镇化新阶段的有效模式。对于人口数量锐减、经济社会生态难以独立维系的村庄，适时推动合村并居。鉴于农村人口老龄化速度更快、程度更深的形势，农村地区应加快探索积极应对人口老龄化的制度举措。三是在能源资源保障、边疆安全等方面，采取积极的政策措施，防止特定地区在市场经济条件下因人口过度流失而出现安全隐患。
（六）全面提升城市品质，增强城市治理能力
一是按照宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性等现代城市理念，推动城市品质全面升级。科学规划城市内部空间结构，促进职住平衡，优化市政公共设施布局，推动城市更加宜居宜业；推广运用新科技，提升城市智慧化水平；推进城市绿色低碳化转型；丰富城市的文化内涵和人文品质；增强城市应对洪涝、地震、疫情、沙尘等灾害的能力，提高城市韧性。二是推动城市治理体系和治理能力现代化。根据城市经济形态和社会形态的发展变化，及时改革完善城市管理体制，在区县部门、街道、社区、小区物业等主体之间统筹协调管理职能，优化分工协作。运用大数据、云计算、人工智能等技术手段赋能城市治理，探索智慧城市治理新模式。三是加快实施城市更新行动。对建造年代较早、设施功能跟不上时代发展需要的老旧城区、老旧街区、老旧小区、老旧楼宇和城中村，及时推进改造更新，完善水电暖网气输配设施以及电梯、充电桩、停车场等设备，提高使用便利性和舒适度，消除安全隐患。探索试点适用于涉及户数较多的老旧中高层商品房改造重建的投融资模式。
总而言之，改革开放以来我国经历了人类历史上空前的城市化进程，城市人口规模快速扩大，城市体系深度演化转型，城市已经成为我国人口和产业集聚的主要空间载体，在中国式现代化中发挥着关键作用。当前，随着经济社会进入新的发展阶段，城镇化面临的形势也更加复杂，未来一段时期应立足我国基本国情，深入推进以人为核心的新型城镇化，加快构建大中小城市协调发展格局，以高质量的新型城镇化建设带动经济社会全面高质量发展。
来源 | 《中央社会主义学院学报》2025年第2期（作者曹清峰、冯明，曹清峰系天津财经大学经济学院副教授；冯明系中国社会科学院数量经济与技术经济研究所宏观政策与评价研究室主任、研究员，中国社会科学院经济大数据与政策评估实验室研究员。）