摘要

统一战线是一种以团结与共识为基础的政治联盟，在中国政策议程设置中发挥着重要作用。政策共识建构是政府、市场与社会公众等多元主体在公共政策层面形成共同认知与一致性意见的过程。它不仅是政策合法性的重要来源和社会集体认知的一种集中体现，更对政策议程的设置产生积极推动作用。在中国的政治实践中，统一战线通过凝聚政策共识，有效推动政策议程设置。具体来说，统一战线的共同奋斗目标引领政策价值共识生成；其社会整合功能有利于增进政策问题共识；坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合则为强化政策方案共识提供了制度性保障。依据统一战线的功能定位，可将其推动政策议程设置的运行机制划分为价值凝聚机制、问题识别机制和议政建言机制，这些机制分别起到强化政府决策的民主环境、优化政策问题的筛选过程、广泛吸纳科学合理的政策方案的积极作用。据此，统一战线推动政策议程设置的实践进路应包括：坚持完善大统战工作格局，提升政策议程设置的公共价值性；依托统一战线联系广泛的政治优势，提高政策议程设置的议题针对性；发挥统一战线“大智库”强大功能，增强政策议程设置的民主科学性。

关键词：统一战线；政策共识；政策议程设置；大统战工作格局；协商民主

一、引言

党的二十大报告指出：“统一战线是凝聚人心、汇聚力量的强大法宝。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革  推进中国式现代化的决定》强调：“完善发挥统一战线凝聚人心、汇聚力量政治作用的政策举措”“健全深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识的机制”。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中指出：“完善大统战工作格局，巩固和发展最广泛的爱国统一战线。”这些重要论述为新时代统一战线工作指明了方向，也提出了一个亟待深入阐释的理论和实践问题：统一战线在中国的政治实践中究竟是如何凝聚人心、汇聚力量的？政策议程设置作为政治权力在行政层面的直接显现，是政府行为主体为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益而制定的行动方案的关键环节。从这一视角审视，统一战线基于共同的价值取向，能够识别和汇集人民急难愁盼的“真”问题，并将其转化为政策问题提上政策议程。这一过程通过制度化途径有效地增进了政策共识，将社会不同阶层和社会群体的力量紧密团结在中国共产党的周围，为“以人民为中心”的政策议程设置提供了坚实的群众基础。

学界对政策议程设置的理论、意义和机制展开了多维研究。德国学者塞巴斯蒂安 "海尔曼（Sebastian Heilman，中文名韩博天）在观察中国政策过程时认为，中国的政策在制定和实施过程中通过政策试验、制定发展规划和政策调整权力下放等方式，包含了大量自下而上、包含社会不同群体的“参与和互动机制”。在他看来，中国的这种参与和互动机制有助于不同社会群体参与到政策议程设置中，是中国政治体制始终保持韧性和适应性的基础。美国乔治 "华盛顿大学中国问题专家戴维 "香博（David Shambaugh，中文名沈大伟）将统一战线片面理解为中国共产党的宣传工具，但他也承认统一战线工作具有为政策议程设置提供合法性来源和塑造共识的作用。贺东航、孔繁斌认为，中国共产党以“高位推动”的方式提供政治势能，在此基础上，相关部门通过建立合作机制，在国家治理实践中共同推动了政策议程设置。在陈玲、赵静、薛澜等人关于中国推动政策议程设置的“圈阅、会议、协调、动员、听证”五种方式中，党外人士可以通过人民代表大会、人民政协、内参等制度设计广泛参与到政策议程设置的过程中。

可以看出，既有研究在提及中国的政治参与机制和政治合作机制时，零星涉及统一战线的相关内容。基于此，本文以政策共识为中介变量，深入诠释统一战线推动政策议程设置的理论逻辑、运行机制和实践进路，力图从治理话语的层面回答“统一战线在中国的政治实践中究竟是如何凝聚人心、汇聚力量”这一问题，进一步发掘其作为中国共产党的“团结学”的理论价值和实践优势。

二、统一战线推动政策议程设置的理论逻辑

公共政策作为政府对整个社会的价值进行权威性的分配，是一组行动者为了解决一个问题所采取的相对稳定的、有目的的行动方案。政策过程可以划分为“政策议程设置—政策形成—政策采纳—政策执行—政策评估”五个阶段。在政策议程设置阶段，政策共识是指政策参与者基于某种价值取向通过竞争、协商、合作等方式就相互冲突或有争议的问题达成某种程度的一致看法。

据此，本文构建以政策共识为中介变量的理论分析框架，并将政策共识分为价值共识、问题共识与方案共识（如图1所示），系统阐述统一战线推动政策议程设置的内在逻辑。具体而言，统一战线的共同奋斗目标引领价值共识的形成，为政策讨论奠定共同的价值基础；在此基础上，统一战线通过实地调研将分散的社会需求整合为明确的政策问题，明晰问题共识；中国共产党合理吸纳统一战线作为一个“大智库”的建言献策，将多元化的政策建议转化为可行的政策方案，并借助制度性渠道输入政策议程。因此，在中国的政策议程设置实践中，统一战线通过建构政策共识，有效推动了政策议程设置的科学化、民主化和法治化，充分体现了中国政策过程中的协商民主特征。

（一）统一战线的共同奋斗目标引领政策价值共识生成

共识的形成是在承认社会现存差异的基础上，努力弥合不同社会群体的意见分歧，实现个体、组织和社会的平衡。政策价值共识是指公共政策过程中，各方利益相关者基于共同的价值理念和道德准则，所形成的一种深层次、根本性的认同与契合。价值共识的形成，是多元主体通过对话、协商与博弈，不断磨合与整合各自价值观念的过程。凝聚政策价值共识要求各方在尊重差异的基础上寻求共同点，合力实现共同利益的最大化。政策价值共识不仅为政策问题的构建和政策方案的达成提供了方向指引，推动形成“以人民为中心”的政策议程设置，还为政策执行的畅通性和有效性奠定了坚实基础。

统一战线的最大意义在于团结各方力量，共同为实现“全面推进社会主义建设事业”这一共同目标而奋斗。在共同奋斗的过程中，统一战线通过“团结中进行教育，在引导中达成共识”的方式，促进大团结大联合，从而凝聚起不同政党、不同民族、不同宗教、不同阶层以及海内外同胞为实现中华民族伟大复兴而共同奋斗的磅礴力量。因此，统一战线的共同奋斗目标是引领政策价值共识生成的“元共识”。在中国的公共政策实践中，统一战线的共同奋斗目标强调中国政策议程设置需要在坚定政治目标、政治方向和政治原则的基础上，通过“吸纳式统战”的方式，积极发挥统战部门了解情况、掌握政策、协调关系、安排人事、增进共识、加强团结等职责，引导不同政治力量的合作与团结，形成一种“协商—合作”的主流政治舆论氛围，从而构建超越具体利益和政策的深层次价值认同。从这个意义上说，统一战线不仅是实现共同目标的策略，更是促进社会不同界别在利益、文化和理念上的共鸣与融合的有效途径。在统一战线共同奋斗目标的指引下，作出集体决策的程序需符合平等、民主、公开、公正等道德原则与价值观念，在政治引领的基础上，呼吁各方通过对话与沟通增进理解、消除隔阂，最终形成对国家和社会未来发展的共同愿景。

（二）统一战线的社会整合功能有利于增进政策问题共识

从“价值—问题”的角度来看，个人所观察的社会状况与其对理想状态的价值判断之间的不一致性就构成了问题产生的根源。政策问题共识主要是指在制定、实施或评估公共政策时，各方利益相关者（包括政府、企业、社会组织、公民等）就某一具体问题或议题所达成的共同认识和理解。政策议程设置是指在公共政策制定过程中，确定社会问题成为政策问题的过程，即决定哪些问题应当被政府关注并采取行动的问题排序和优先级设置。从定义出发，政策相关方能够形成问题共识是政策议程设置的基础，政策问题共识不仅源于政策内容的合理性，更在于政策的回应性，即公众是否能感受到其需求被重视和回应。政策决策者作为公共事务的代理人，其决策行为受到政治利益、官僚体制的约束以及有限理性等因素的影响，当政策决策者能够克服外部不利因素，准确识别和界定这些“真”问题时，所制定的公共政策更能得到公众的认同与支持。

统一战线的社会整合功能是指将社会系统中不同的要素、部分、利益群体结合成一个协调、统一、有机整体的过程和状态。这一功能坚持一致性和多样性相统一，强调在保持政治方向和基本立场一致的前提下，充分尊重和包容不同的社会群体、利益诉求和文化背景，使统一战线成为连接国家与社会、执政党与各群体之间的重要桥梁，及时、准确地反映各方的利益诉求，从而实现广泛的社会共识和有效的政治合作。统一战线通过正确处理一致性与多样性的关系，形成“共识与团结”的政治基础，这正是推动社会问题转化为政策问题、增进问题共识的逻辑前提。统一战线社会整合的核心理念在于在纷繁复杂的多样性背景下寻求广泛共识，践行“求同存异”的原则。也就是说，统一战线着重于在统一体中接纳并融合多样性及差异性，肯定“和而不同”的理念，吸纳来自不同群体的声音，从而彰显政治联盟所特有的包容性。一致性代表了统一战线成员的共同目标和根本利益，而多样性则反映了统一战线成员之间的差异性和特殊性。

聚焦公共政策的政策议程设置阶段，统一战线通过正确处理一致性与多样性的关系，能够有效地识别人民急难愁盼的“真”问题，并通过制度化的方式将社会问题转化为政策问题，从而在政策过程中发挥统一战线的强大法宝作用。一方面，统一战线通过增进一致性，为统一战线成员提供了共同的交流基础和价值取向，使不同阶层和社会群体在面对社会问题时，能够在一个共同认可的框架内进行对话和协商。这种基于一致性的沟通协商平台能够有效避免因根本立场和目标的分歧而导致的无谓争论和冲突，为界定“真”问题提供明确的方向指引。另一方面，统一战线通过充分尊重多样性，深入了解不同群体的具体诉求和关切，在求同存异的过程中不断扩大共识的范围。在此过程中，不同阶层和社会群体的专业知识、社会经验和社会资源可以优势互补，使统一战线能够在经济、政治、文化等各个领域发挥更加广泛的作用。总之，统一战线通过正确处理一致性与多样性的关系，构建了制度化的利益表达和民主协商机制，广泛听取和吸纳各方面的意见和建议，在尊重差异的基础上寻求最大公约数、画出最大同心圆，使政策问题的识别和界定更加民主和全面。

（三）党的领导、统一战线、协商民主有机结合为强化政策方案共识提供制度性保障

政策方案共识是指各利益相关者对特定社会问题的解决方案达成的共同理解和认同。具体到政策议程设置阶段，在社会问题转化为政策问题后，政策建议相关者需要提出相应的政策备选方案作为政策建议才能使政策问题更容易提上政策议程。政策备选方案是指在政策制定过程中，针对特定的政策问题，由政策制定者、专家学者、利益相关者等群体所提出的一系列可供选择的行动方针或解决策略。这些方案是在对政策问题进行深入分析和研究的基础上形成的，在目标、手段、资源分配、实施步骤等方面存在差异，为政策决策者提供了多种选择。正如约翰 "W.金登所说：“仅有问题还不够，一般还要有一个行得通、已经被软化过、已经拟定的解决方法。”在讨论政策备选方案时，各个政策相关方可能会有不同的利益诉求和需求优先级，政策方案共识强调在识别和界定社会问题后，相关方通过对话与协商探讨并选择可行的政策选项，以形成一致的政策备选方案。具有共识的政策备选方案，能够为政策制定者提供清晰明了、反映众意、具有可操作性的政策建议。政策制定者也就更可能有效地回应社会需求，将该政策备选方案纳入政策的决策程序，进行进一步的政策设计和实施。

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合。”党的领导、统一战线、协商民主有机结合是中国共产党在长期实践中总结出的成功经验，也是推动国家治理现代化、实现社会和谐的重要保障。从政策过程的视角来看，党的领导确立根本政治方向与价值准则，统一战线广泛吸纳多元意见与专家智慧，协商民主则通过程序化、制度化的方式促进意见交换与共识达成。党的领导、统一战线、协商民主有机结合的治理框架，不仅提升了政策备选方案的代表性与可行性，更在源头上增强了政策过程的公共理性与合法性，为破解集体行动困境、实现公共利益最大化提供了制度路径。具体来说，首先，中国共产党作为执政党，是代表全体人民利益的“使命型政党”，其全心全意为人民服务的宗旨，决定了政策议程设置必须以人民利益为出发点和落脚点。同时，中国共产党拥有强大的组织动员能力和价值判断能力，能够从高屋建瓴的视角思考各方提交的政策备选方案，通过坚持党的领导，可以排除政策备选方案的风险因素并确保政策备选方案的政治方向正确性，将不同阶层、不同群体的力量凝聚在共同的政策目标之下。其次，统一战线汇集了党外知识分子、科技工作者、新的社会阶层人士和非公有制经济人士等，在政策议程设置阶段，这些来自不同领域的声音能够提供全方位的视角，为政策备选方案的形成提供了广泛的社会支持基础和智力支撑。最后，协商民主是实现全过程人民民主的重要形式，为社会各界参与政策议程设置提供了广泛的渠道和平台。通过民主协商会议、基层协商议事会等多种协商机制，不同阶层和社会群体可以通过理性讨论与民主协商的方式对政策备选方案进行筛选，实现“价值—制度—行动”三个逻辑要素的相互促进，共同达成政策方案共识。

三、统一战线推动政策议程设置的运行机制

运行机制是制度设计转化为制度效能过程中的具体操作手段。统一战线作为凝聚人心、汇聚力量的强大法宝，通过制度化的安排，在政策议程设置中发挥整合社会空间、推动多元合作治理、凝聚政策共识等功能作用，将多元化的社会力量纳入体制化的参政议政和民主协商渠道，形成了一个系统性推动政策议程设置的机制体系。

（一）价值凝聚机制：统一战线强化政府决策的民主环境，凝聚政策价值共识

政策议程设置的合法性源于“人民同意”的政治原则，即所有被纳入政府政策议程的问题均应当获得广大民众的认可和支持。2020年修订的《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《条例》）强调：“统一战线是中国共产党凝聚人心、汇聚力量的政治优势和战略方针。”统一战线作为政治联盟，核心功能在于团结各方力量、促进沟通协调和发挥桥梁纽带作用，进而营造民主协商氛围，促进广泛的社会力量在共同价值的引领下团结起来，持续塑造“大团结的政治共同体”。

第一，在中国共产党的领导下，统战部门发挥安排人事的职责，积极培养和选拔各民主党派、无党派人士及其他社会力量中的优秀代表，形成了具有广泛代表性和影响力的政治人才队伍。这些政治人才构成了推动政策议程设置“政治流”中的一部分，他们通过在政府担任职务、宣传动员、民主协商等方式，在政策议程设置过程中营造团结合作的政治氛围，推动迫切需要解决的公共问题能够更为迅速地进入政策议程。

第二，大统战工作格局中的分类治理能够整合不同阶层和社会群体的利益诉求，寻找共同点并进行分类施策。《条例》将统一战线工作的对象分为民主党派成员、无党派人士、党外知识分子等十二类。《中国人民政治协商会议章程》中规定，中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体等人士组成，设若干界别。分类治理的统战逻辑是在统一战线大团结大联合的引领下，尊重多样性的差异，通过对统一战线对象的分类治理，促进不同阶层和社会群体以界别为单位在政策议程设置阶段的利益协调，扩大党的群众基础，凝聚价值共识。

第三，统一战线通过开展理论培训、实践考察与典型宣传等不同形式的主题教育，提高统一战线工作对象的政治觉悟和社会责任感，增强社会各界对国家大政方针的理解与认同，引导各界人士识别和界定社会问题、分析问题、提出政策建议时能够将思想和行动统一到国家的重大战略部署上，在坚持共同价值的基础上推进协商民主，达成政策共识。

（二）问题识别机制：统一战线优化政策问题的筛选过程，增进政策问题共识

从政策决策者角度来看，政策议程设置过程实际上也是决策者对政策问题进行识别确认的过程，反映了决策者在复杂环境中进行信息筛选与优先排序的能力。根据“发现问题—分析问题—解决问题”的评判思路，有为政府需要决策者具有运用不同治理工具准确识别人民急难愁盼“真”问题的能力。聚焦中国的政治实践，统一战线以人民为中心的问题识别机制是确保统一战线工作始终围绕人民利益、服务人民需求的重要保障。具体来说，统一战线以人民为中心的问题识别机制强调从人民的实际需求出发，通过深入群众、了解民意、集中民智，精准识别和把握人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题，将人民对美好生活的向往作为统一战线工作的出发点和落脚点。

第一，统战部门作为党和政府联系党外人士的桥梁和纽带，具有了解情况和协调关系的职责，旨在全面、准确、及时地掌握统一战线内部各方面的动态和信息。通过发挥联系广泛的优势，统战部门组织课题研究、联系智库咨询、召开座谈会等形式，深入调查研究不同阶层和社会群体聚焦的“真”问题，为制定科学合理的政策提供依据。

第二，民主党派是统一战线工作的重要对象，民主监督是民主党派的基本职能。与竞争性政党制度下西方权力制约不同的是，民主党派的民主监督是一种“合作型监督”，在新型政党制度中民主党派履行“为人民谋幸福”的政党责任，作为“诤友”协助党和政府解决问题。民主党派通过积极发挥自身特色优势，坚持问题导向，对公共政策的实施及其效果进行评估，及时反馈公共政策在实践中的问题和不足，为下一步政策调整提供了直接的参考，推动了问题反馈后的政策议程“再设置”。

第三，政府参事制度作为中国政策议程设置模式中“内参模式”的重要组成部分，既是政府决策过程的一种补充和完善，又是巩固统一战线的一项制度安排。政府通过聘任具有广泛社会联系和较高专业素养的知名专家或学者，作为政策顾问和智囊团为政府决策提供咨询和建议，辅助政策决策者识别和确认政策问题，从而有效地将政策问题纳入政策议程，增强政府决策的科学性和民主性。

（三）议政建言机制：统一战线广泛吸纳科学合理的政策方案，扩大政策方案共识

在中国式现代化快速推进的背景下，大量来自不同领域、不同阶层、具有不同利益诉求的问题涌入政策议程，但中国的政策议程设置并没有陷入西方竞争性政党制度下的“民主决策的困境”，即决策系统并未由于派系竞争、利益分化等原因出现明显的拖沓、停滞、无法达成共识的情况。究其原因，协商民主在政策议程设置阶段起到了程序性的保障作用，不同阶层和社会群体可以通过政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等形式，参与设计能够“全链条”“全方位”“全覆盖”反映民意且具有一定可操作性的政策备选方案。在此基础上，政策决策者通过改进和吸纳政策备选方案，从而制定具体的政策，以中国共产党“高位推动”的方式落实政策，实现政治协商与民主决策的有机结合，将分散的“众意”凝聚为包含公共利益的“公意”，推动政策的科学化、民主化进程，促进社会的和谐稳定与可持续发展。

第一，在大统战工作格局中，不同阶层和社会群体通过多种渠道和方式积极建言献策，形成了广泛的政治参与机制。例如，人民政协作为中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。2024年，全国政协教科卫体委员会就“加快推进创新药物和高端医疗设备的研发与临床应用”进行了专题协商，在赴江苏调查研究和咨询专家建议的基础上设计了一系列关于提高全国医疗水平、加快健康产业发展的政策备选方案，为助推健康中国建设提供重要决策参考。

第二，统一战线智库是党和国家决策的重要参谋，统一战线智库作为政府与社会沟通的重要桥梁，以统战性为根本，会聚来自不同领域、不同行业、不同社会群体的专家，通过专题调研、课题研究、协商座谈等方式，构建了一个多维度、跨学科的政策研究网络，在以问题为导向的基础上设计政策备选方案，为政策议程设置提供来自不同专业视角的决策咨询。

第三，从海内外同胞关系来看，统一战线为港澳台同胞和海外侨胞创造了更多民主政治参与的机会，港澳台同胞和海外侨胞可以通过列席地方人大会议、参与政治协商等方式，直接参与国家和社会事务的管理。例如，福建省人大常委会设立侨台民宗基层联系点，让海外侨胞通过扫描代表码与人大代表交心互动，线上提交对家乡建设的意见建议。

四、统一战线推动政策议程设置的实践进路

政策一致性与灵活性悖论造成政策执行失真是一种较为常见的政策执行偏差行为。从公共政策执行的纵向层面看，上级制定的政策可能会在基层引发不同的反应和应对措施，即使政策目标是明确的，基层也可能会根据实际情况进行灵活调整或变通。究其原因，从政策过程的视角来梳理，在公共政策的起点，即政策议程设置阶段各方没有能够形成足够的政策共识，如果政策缺乏共识，基层在执行政策时可能会根据自己的需要产生不同的理解和解读并会采取“对策”来规避政策的限制，以保护自身的利益，导致政策效果削弱。统一战线作为基于团结和共识的政治联盟，通过构建制度化的协商平台与对话机制，为不同利益群体提供了表达诉求、化解分歧的政治空间。这种从“社会问题”到“政策问题”的转化过程，能够将差异化的社会意见转化为具有共识基础的政策方案，从而增强了中国治理体系的包容性与回应性。为进一步发挥好统一战线凝聚人心、汇聚力量的强大法宝作用，统一战线推动政策议程设置的实践进路应包括：坚持完善大统战工作格局，提升政策议程设置的公共价值性；依托统一战线联系广泛的政治优势，增进政策问题共识，提高政策议程设置的议题针对性；发挥统一战线“大智库”强大功能，强化政策方案共识，增强政策议程设置的民主科学性，从而更好地在政策议程设置中发挥统一战线的治理功能，推动政策议程设置的科学化、民主化和法治化。

（一）坚持和完善大统战工作格局，提升政策议程设置的公共价值性

统一战线在政策议程设置中所体现的核心优势在于其能够确保国家公共政策方向与国家总体战略的宏观统一。同心圆是统一战线的“结构特征”，意味着在中国共产党的领导下，各民主党派、无党派人士和民族宗教界人士等围绕中心、服务大局，汇聚各方智慧和力量，共同探讨和确定国家发展的政策目标，形成紧密团结、和谐共事的政治合作氛围，在充分考虑公共利益、公共价值的基础上讨论政策议程。

第一，统一战线推动政策议程设置的根本在于坚持党的领导。在统一战线推动政策议程设置的过程中，党的领导是政治领导，而不是组织领导。党的领导不是在具体操作层面一手包办、事无巨细的领导，而是中国共产党通过对政策议程设置中政治原则、重大战略和重大路线方针政策的指引，保障政策议程的政治方向正确性。在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的基础上，增进政策议程设置的公共价值。

第二，贯彻“团结—批评—团结”的基本原则。“团结—批评—团结”的基本内涵是从团结的愿望出发，经过批评或者斗争使矛盾得到解决，从而在新的基础上达到新的团结。通过“团结—批评—团结”的方式能够拓宽政策议程的信息来源。在团结的氛围下，社会各个阶层和群体更愿意积极参与公共事务讨论。经过批评环节，政策议程能够更好地考虑各种具体利益需求和潜在问题。在新的基础上达到新的团结，意味着政策议程经过各方参与和批评后，平衡了不同群体的具体利益，更容易获得社会的广泛认同，形成政策价值共识。

第三，提高中国共产党的领导水平和领导艺术。提高中国共产党的领导水平和领导艺术是统一战线推动政策议程设置的一项基本要求。中国共产党作为政策议程设置的决策中心，为统一战线内部的协商与讨论设定了根本性的框架和方向。因此，中国共产党要坚持在理论素养、战略视野、决策能力等方面不断自我完善和提升，同时也需要在领导艺术上不断探索和创新。在坚持党的领导核心地位的同时，更加有效地利用民主集中制的原则，更好地吸纳和利用社会各界的意见和建议，不断提高中国共产党的领导水平和领导艺术，才能使中国共产党的领导更加科学化、民主化和法治化。

（二）依托统一战线联系广泛的政治优势，提高政策议程设置的议题针对性

中国的民主是“以人民为本位的民主”。在政策议程设置中，“以人民为本位”和“以人民为中心”就是要“以问题为导向”。在政府注意力资源有限的情况下，准确识别人民急难愁盼的“真”问题是政策议程设置过程中的关键环节。依托统一战线联系广泛、智力密集的优势，在协调好“五大关系”的基础上，推动识别与界定社会问题中关乎民众切身利益的“真”问题，并借助制度化渠道将其有效转化为政策议程的正式议题，能够增进政策问题共识，从而提高政策议程设置的议题针对性。

第一，加强网络统战工作，拓宽工作视野，克服因政策制定者和社会民意信息反馈不及时造成的“运动型治理”困境。引入互联网行业的“用户思维”，将统战对象视为服务对象，以“大数据理念”摸清思想状况、精准把握其需求，把互联网扁平化、交互式、快捷性的优势同统一战线的人才优势相叠加；建立专门的网络民意收集系统，注重与统战对象的双向互动，将统战对象的政策意见进行分类整理和分析，对于共性的问题和建议，及时总结反馈，为统战对象提供持续、连贯的支持服务，系统性提升网络统战工作质效。

第二，构建从中央到地方的多层级民主监督渠道。在各级政府部门设立专门的民主监督联络办公室，负责接收民主党派的监督意见，定期组织民主党派成员与政府部门工作人员的沟通会议，及时通报工作进展情况和存在的问题，为民主党派监督提供便捷的信息交流平台，贯通政策效果反馈到政策议程“再设置”的渠道。

第三，建立常态化的统战对象走访制度。发挥统一战线联系广泛的优势，鼓励统战工作者通过工商联、行业协会、统战对象座谈会等组织化渠道，主动深入统战对象之中进行走访。在走访过程中，通过面对面的交流，真实、详细地了解不同阶层和社会群体的想法和诉求，将分散的社情民意系统性地转化为政策调整与优化的决策参考，提升政府决策的前瞻性与回应性。

（三）发挥统一战线“大智库”的强大功能，增强政策议程设置的民主科学性

从认识论的角度来看，政策决策者如果处于信息不对称的“决策黑箱”之中，往往很难凭借自身有限的认知与经验去全方位、深层次地洞悉社会问题的全貌以及民众诉求的多元性，在制定公共政策时难免会有所疏漏。从公共政策合法性的视角来看，政策的制定与实施需要获得社会公众的广泛认可与支持，以维护政治系统的稳定与权威。因此，政策决策者需要引入公正和中立的专业知识并通过讨论协商的方式制定出政策备选方案，以提高公共政策的合法性和有效性。习近平总书记指出：“统一战线人才荟萃、智力密集，可以说是一个大智库。”因此，需要依托统一战线包容性强、机制健全的优势，在政策议程设置过程中广泛吸纳各界智慧，充分协调各方利益，在协商合作的基础上设计符合民意、可操作性强的政策备选方案，为政策制定者提供有效的参考，从而促进社会的和谐稳定发展。

第一，加强对党外人士的思想教育和能力培养。针对党外人士的不同领域和专业背景，分类定制多样化的培训方案。例如，对于从事经济领域的党外人士，要提供宏观经济形势分析、产业升级与创新、企业管理与市场营销等方面的培训课程和实践机会，帮助其提升经济决策能力和企业运营水平，在推动国家经济高质量发展中发挥更大作用；对于参与社会事务管理的党外人士，则着重培养其沟通协调能力、政策解读与执行能力、社会问题调研与解决能力等。通过分类培训的方式，使党外人士能够更好地发挥其特色优势，高效地在社会治理中发挥独特作用，促进社会和谐稳定发展。

第二，加强“数字政协”建设，建立多样化的在线平台和应用程序，使民众能够更方便快捷地表达意见和建议，实现民意的可视化展示。健全信息公开机制，确保政策议程设置中的信息透明，及时向社会发布政策背景、目标及进展情况；制作通俗易懂的图解、短视频、在线访谈等多元化产品，主动设置公共议题，阐释政策理念，解析政策方案要点，通过网络平台、社交媒体等多种渠道，向公众普及政策知识，增强公众对政策方案的理解与认同，促进方案共识的形成。

第三，依托大统战工作格局，拓展党外人士的政治参与渠道，鼓励各类社会组织、专家学者、企业代表及普通公民参与政策方案的讨论与制定。要定期举办座谈会、听证会和研讨会，建立常态化、制度化的民意吸纳机制，保障人民的合理诉求得以充分表达，从而增强政策备选方案的包容性、代表性与可行性，推动决策科学化与民主化的有机统一。

五、结语

公共政策是基于政策共识而形成的，并且政策共识推动着政策的执行与创新。在中国式现代化进程中，社会结构的复杂化导致不同阶层和社会群体难免会在具体利益上有不同的诉求和关注重点。例如，城市与乡村、不同经济水平的地区以及不同职业背景的人群，往往在具体的政策议程上有着各自的需求和期望。如果没有在政策过程的初始阶段即政策议程设置阶段，形成基于利益需求得到合理平衡的、广泛的政策共识，那么政策的相关利益方可能会采取消极态度，甚至主动抵制政策的执行。

从中国的政治实践来看，统一战线具有的凝聚共识与汇聚力量、权力监督与决策优化、完善治理与促进发展功能贯穿于政策议程设置的过程中。首先，统一战线通过系统性的政治吸纳与协商机制，将不同阶层、群体和界别的意见有序引入政策议程，有效地识别和整合社会各界的利益诉求，从而界定人民急难愁盼的“真”问题。其次，统一战线强调民主协商的重要性，通过民主协商过程增进不同阶层和社会群体的理解与信任，构建了制度化的利益表达渠道，在民主协商中形成的政策共识不仅提升政策的合法性，还增强政策实施的社会基础。最后，统一战线在推动政策议程设置的过程中，能够有效提升政策的科学性与合理性，来自不同界别的代表性人士可以在充分调研、了解问题的基础上，经过广泛的协商与讨论，设计政策备选方案。坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合，以制度化的方式保障了政策制定者能够通过分析政策备选方案，发挥党外知识分子的作用获得来自不同领域的专业意见和建议，使政策备选方案在充分调研与多方论证的基础上不断得到优化，从而更好地回应复杂社会现实提出的治理需求。这一过程最终推动公共政策实现从共识到行动、从文本到实践的有效转化。

来源 | 《中央社会主义学院学报》2025年第6期（作者陈志鹏、钱再见，陈志鹏系南京师范大学公共管理学院博士研究生；钱再见系南京师范大学公共管理学院教授，统一战线与治理现代化研究院执行院长。）